5.1 1870–1945 Befolknings- og erhvervsudvikling, og lidt om organisationsud­vikling

5.1.1 1870-1914 Levetidsforlængelse, uddannelsesvækst, organisationerne grundlægges

Befolkningsvækst

Befolkningsudviklingen efter 1870 udviser (tab. 5.1) konstant betydelig vækst på grund af ikke mindst væksten i levetiden (som følge af generel levestan­dardstigning, se pp. 51 og 98 ff.).

Befolkningsvandring

Befolkningstilvæksten tog form af en betydelig afvandring fra landsognene, dels til hovedstaden, dels til købstæderne, dels til de nyvoksende stationsbyer ¹dels til de ‘nye lande’.

Afvandringen betød ikke afvandring fra landbrugserhvervet – som det ses af tabel 5.1 vokser branchens arbejdsstyrke indtil 1930, bl.a. pga. vækst i antallet af gårde og husmandsbrug². Også forarbejdnings- og serviceerhverv vokser i landsognene.

Byvækst

Tilvandringen til byerne skete i sammenhæng med voksende arbejds­kraft-efterspørgsel i transport, handel og industri, og afføder i sig selv en betydelig efterspørgsel efter boliger og andre (service-)ydelser. ‘Broerne’ i København og udkantskvarterer i de større provinsbyer bygges i disse år.

Accelrerende vandring

Tilvandringen voksede fra omkring 3.000 pr. år i 1860’erne over omkring 9.000 pr. år i 1870’erne til omkring 15.000 pr. år i 1880’erne. Dette må ses i sammenhæng med stagnationen i oprettelse af husmandsbrug, og tillige i sammenhæng med jernbanebyg­geriet, som antagelig har været et springbræt for en del bondesønner til en løn­arbejderleveform i byerne. Ca. 2% af landbrugets arbejdsstyrke skønnes beskæftiget ved jernbanebyggeri i 1860’erne og første halvdel af 1870’erne (Sv. Aa. Hansen I p 176).

Disse vandringer betød for de vandrende skift af bolig, naboer, erhverv, fagfæller, arbejdsgiver, arbejdsvilkår – tab af hidtidigt netværk.

Vækst i landproletariet

Men også visse dele af landsognenes beboere oplever ændrede bo- og arbejdsvilkår. Antallet af husmænd og landarbejdere vokser betragteligt indtil 1875 og efter 1895, ikke mindst i forbindelse med omlægningen til animalsk produktion. Om deres levekår, se p 58 og nedenfor pp 98ff.

Befolkningen anskuet som produktionsfaktor levede altså under væsentligt ændrede reproduktionsvilkår. Lønarbejdet som reproduktionsform blev dominerende. Samtidig er en del af de traditionelle primære netværk blevet opløst. Den isolerede kernefamilie er blevet det normale.

Udbygning af uddannelsessystemet

1903 ”mellemskole lov”

Befolkningen er tillige en stedse højere uddannetproduktionsfaktor. Grundlaget herfor var det offentlige skolesystem, de private skoler– herunder borgerlige realskoler i købstæderne, og højskoler(fra 1844) og landbrugsskoler (fra 1849) for bøndernes børn. Hertil kommer yderligere erhvervsuddannelserne– dels håndværkernes uddannelser, som jo ikke blev slået ud af industriali­seringen, men udbygget med lokale tekniske skoler fra 1807, dels Polyteknisk Læreanstalt (1829) og Landbohøjskolen (1856). I 1871 indførtes den ‘matema­tisk-naturviden­skabelige linje’ i latinskolen. 1903-loven om ‘den højere almenskole’: mellem-, real- og gymnasieskole, lettede den sociale opad-mobilitet fra 1899-lovens ‘Folkeskole’.

Befolkningsudviklingen – ændring af erhvervsstruktur og bostruktur – forløber sammen med betydelige ændringer i organisationsforholdene.

Bonde-organisering

Bøndernes organisering, som begyndte med spare-, forsikrings- og sygekasser først i 1800-tallet, tog fart med forfatningskampen i 1870’erne og 1880’erne, og med landbrugsom­lægningen (se næste afsnit) i form af andelsbevægelse fra omkring 1882, og skytte-, gymnastik- og idrætsforeninger, i tilknytning til højskole­bevægelsen efter 1848.

Arbejderorganisering

Arbejderne i byerne begynder så småt at organisere sig i fagforeninger i 1870’erne, først de faglærte som har laugstradition (murere, tømrere, bygningssnedkere, blikkenslagere, skomagere) og næsten samtidig de faglærte uden laugstradition (typografer og cigarmagere). De første fagforeninger oprettes i tilknytning til den socialistiske arbejderbe­vægelse, Internationalen. Senere følger de ufaglærte, arbejdsmændene (1897). Blandt de første fagforenings­krav er

1. arbejdsgiverne skal anerkende arbejdernes ret til at organisere sig
2. princippet om kollektive overenskomster
3. voldgift ved uenighed om arbejdsforhold.

Lavkonjunkturen i midten af 1870’erne sætter organiseringen tilbage. Dog, fra omkring midten af 1880’erne tager fagforeningsdannelsen for alvor fart. Fællesorganisationerstiftes i flere købstæder fra 1883, landsdækkende fagforbund fra 1885, og De sam­virkende Fagforbund (DSF) i 1898. Socialdemo­kratiet, stiftet i 1871 og endelig adskilt fra fagfore­ningerne i 1878, vinder de to første folketingsmandater i 1884, og vokser til i 1913 at være Folketingets største parti, med 30% af stemmerne.

Arbejdsgiverorganisering

Arbejdsgiverne organiserer sig dels med udgangspunkt i de gamle laug, dels med udgangspunkt i industrien (især jernindustrien). Organiseringen forløber ujævnt fra 1862 og frem til DA’s stiftelse i 1898³. Især ‘jernet’, Foreningen af Fabrikanter i Jernindustrien i Kjøbenhavn(1885) optrådte aggressivt over for fagforeningernes krav om organisations­ret – men måtte efter en arbejdskamp (lock-out) i stiftelsesåret anerkende retten til organisering. Mens arbejds­giverforeninger med rod i laugstraditionen var mere forsonlige over for arbejdernes organisering og krav om overenskomster.

Igennem årene fra o. 1870 indgås lokalt mange overenskomster mellem stedlige arbejdsgivere og fagforeninger, indeholdende også voldgiftsbe­stemmelser, enten i forbindelse med arbejdskampe eller uden sådanne.

1899 ’Den store lockout’ Septemberforliget

Med ‘Den store lockout’ i 1899 og dens afslutning, ‘septemberforliget’, ligger hovedtrækkene af det danske arbejdsmarkeds organisationsforhold fast for de næste 80 år: to arbejdsmarkedsparter, som gensidigt anerkender hinandens organisationsret, konfliktret og forhandlingsret, samt fredspligt i overenskomsternes gyldighedsperiode. Endelig indeholder Septemberforliget bestemmelser om en permanent voldgiftsret til pådømmelse af brud på septemberforliget (Hovedaftalen).

1910 ’Normen’ Arbejdsretten

I forlængelse af en arbejdskonflikt aftaler hovedorganisationerne i 1910 ‘Normen’– ‘Norm for regler for behandling af faglig strid’, og etableringen af ‘Den faste voldgiftsret’– siden ‘Arbejdsretten’ ved lov (1910).

4 blad systemet

Væksten i antallet af dagblade fortsætter (fra 92 i 1871 til 146 i 1914), det bliver et mål for hvert parti at have et dagblad i hver købstad.

Forfatningskamp og partidannelse

Det politiske system præges af forfatningskampen: Højre, som i 1915 blev udgangspunkt for dannelsen af Det konservative Folkeparti, hævdede kongens ret til frit at vælge sine ministre. Venstres krav om folketingsparlamentarisme vandt stadig større tilslutning i vælgerbefolkningen og på Rigsdagen, fra 1884 med støtte fra Socialdemokratiet. Forfatningskampen bringes til en foreløbig afslutning med systemskiftet: udnævnelsen af det første Venstreministerium i 1901. Kort herefter grundlægges Det radikale Venstre i 1905, siden første gang som regeringsparti fra 1914. Dermed var det fire-partisystem etableret, som frem til 1973 prægede det parlamentariske arbejde i Danmark.

I den socialpolitiske litteratur ses af og til sat lighedstegn mellem industrialismens gennembrud og den kapitalistiske produktionsforms gennem­brud, med deraf følgende ændringer i reproduktionsforholdene for arbejder­klassen, og igen som følge heraf fremkomsten af en til de af kapitalismen skabte problemer svarende kapitalistisk socialpoli­tik⁴.

Dansk særkende: tidlig agrarkapitalisme

Ovenfor, i kap. 4, er der søgt argumenteret for, at udviklingen i efterspørgsel efter landbrugs­produkter, i landbrugsteknologi og i befolkningstal tilsammen har frempresset en kapitalistisk produktionsorganisering forud for industrialiserin­gen i Danmark, og dermed også medført, at de sociale problemer, reproduk­tionsproblemerne, har antaget kapitalistisk karakter, typisk lønarbejdernes mangel på lønindkomst, forud for industrialismen⁵. Industriarbejderne udgør i 1890 ca. 45.000, svarende til 8% af den ikke-landbrugsmæssige arbejdsstyrke, voksende til 115.000 omkring 1914, eller 11-12% af arbejdsstyrken uden for landbruget. Lønarbejde er altså i den tidlige danske kapitalisme i ringe omfang lig med industriarbejde.

5.1.2 1914-1945 Afsvækket befolkningsvækst, arbejderpartidominans

1920 – Aftagende befolkningsvækst

Tabel 5.1, p 81viser, at folketallet i denne periode fortsætter sin vækst, dog med en afsvækkelse til 8 promille i 1920’erne og 1930’erne. Det fremgår endvidere, at landbrugets arbejdsstyrke forøges frem til 1930, hvor den topper, og hvorfra antallet og andelen falder, først langsomt, siden hurtigere. Perioden udviser vækst i arbejderandelen af arbejdsstyrken, som med 54% kulminerer i 1939⁶, og i sammenhæng hermed en meget betydelig vækst i antal og andel af fagorganiserede arbejdere. Endelig skal herom nævnes, at antallet og andelen af funktionærer i denne periode for alvor begynder at stige.

Faldende erhvervsfrekvens

Bemærkelsesværdigt er det, at perioden udviser faldende erhvervsfrekvens. En umiddelbar tolkning er, at arbejdere og især funktionærer i byerne antager en borgerlig familietype, med hustruen som hjemmearbejdende.

1937 Eksamen for mellemskole

Mellem- og realskolernes tiltagende søgning især i byerne fører til et forsøg på, gennem en folkeskolereform i 1937, at opprioritere den ‘ikke-boglige’ del af folkeskolens elever gennem ‘den eksamensfri mellemskole, 6.-8. klasser i folkeskolen. Reformens idé var ‘lige værdighed mellem ånds og hånds arbejde’. Et forsøg, som i ringe omfang realiseres, bl.a. under indtryk af krigsbetinget knaphed.

Socialdemokratiets epoke 1924-1940

Politisk præges perioden af Socialdemokratiets vækst medlemsmæssigt og parlamentarisk, med den første Stauning-regering 1924-26 og den anden Stauning-regering fra 1929 til 1943, støttet især af Det radikale Venstre. Ud fra og ved siden af Socialdemokratiet vokser en venstreopposition frem, første gang med betydelig gennemslagskraft i 1920, siden grundlæggende Danmarks Kommunistiske Parti, som i 1932 første gang repræsenteres i Folketinget.

1915 Grundlov

Med 1915-grundloven får kvinderne valgret.

5.2 1870–1945 PRODUKTIONSUDVIKLING PÅ BAGGRUND AF ÆNDRINGER I TEKNOLOGI, EJENDOMSFOR HOLD OG ARBEJDSDELING

5.2.1 1870 – 1914 Højkonjuktur. Industrialismens gennembrud. Handelskapitalen som motor.

Fra krise til opsving

Produktionsudviklingen 1870-1914 kan kort karakteriseres som krise (‘Den store depression’) ca. 1876-1894, med efterfølgende opsving 1894-1914. Blandt forskellige forklaringer på krisen forekommer teorien om prisfald på centrale varer (korn, stål) som følge af pludselige og samtidige teknologiske gennem­brud at have ganske stor forklaringsværdi i forhold til den danske erhvervsudvikling⁷. Mens det altså er efterspørgselsudviklingen på færdigvarer, der kan fremme de enkelte produktioner, kan udviklingen på udbudssiden – prisfald som følge af merudbud –standse eller dog bremse produktionen. Og dermed tvinge de enkelte producenter til enten at indstille eller omstille produktionen. NB ‘krise’ er ikke nødvendigvis ensbetydende med nød – faldende kornpris giver krise for bønder men højere realløn for arbejdere.

Produktionssfæren i Danmark er i perioden fra 1870 præget dels af en stærkt tiltagende samfundsmæssig arbejdsdeling (med tilhørende vækst i transport og handel), dels af en først i perioden ujævnt, siden – fra 1895 – ubrudt voksende (accelrerende) industriproduktion, og dels af en ujævnt voksende, ændret sammensat landbrugspro­duktion. Især fra 1899 sker en voksende del af produktionen i husmandsbrug. Efterspørgselssammenhængen mellem håndværk/industri, handel og transport, og landbrug, er stadig et væsentligt træk i udviklingen.

Verdensmarkedets betydning

Ændringer på verdensmarkedet for landbrugsprodukter er væsentlige for om­lægningerne i landbrugsproduktionen i Danmark. Dermed bliver de også afgørende for væksten i de brancher, som producerer materiel og hjælpestoffer til landbruget (maskiner, værktøjer, kunstgødning, foder), og som forarbejder landbrugspro­dukterne (slagterier, mejerier, møllerier), og som leverer materiel til transport (eksport) af landbrugsvarer.

Da jernbaneudbygningen bragte store mængder billigt russisk og amerikansk korn frem til det europæiske marked fra o. 1876, blev det signalet til en dybtgående og krisepræget omkalfatring af dansk landbrug. Fra indtil 1882 at have været nettoeksportør af korn, omlagdes dansk landbrug til at være netto-kornimporterende, animalsk producerende.

Landbrugsomstilling 1880-1900

Selve omstillingen, til mejeridrift og svineproduktion, foretoges i årene 1883-1889, hvor ialt ca. 700 andelsmejerier oprettedes. 1890-årene bragte – også på grund af oversøisk eksport til Europa – et prisfald på husdyrprodukter, et prisfald, som fik det danske landbrug til at svare med konkurrence på kvalitet: høj forædlingsgrad, standardiseret smør, udskårne baconsvin. Også på slagteriområdet satte andelsbevægelsen sig stærkt igennem, især i 1890’erne.

Teknologi uddannelse handel transport

Handelskapitalen som drivkraft

Denne omstilling var ingenlunde forudsætningsløs. Stålteknologien, herunder Bessemer-ovnen, havde sænket stålprisen til en trediedel, hvilket betød væsentlige fremskridt for jernbanedrift og skibsteknik⁸. 1814-skoleanord­ningen, og 1860’ernes højskolebevægelse, havde afstedkommet et ret højt uddannelsesniveau, ikke mindst hos gårdmændene (husmændenes egen højskolebevægelse starter først omkring 1900). Mejeriteknikken var blevet udviklet, især af større købmænd med landbrugsejendomme samt adskillige godsejere, i samarbejde med den i 1856 oprettede Landbohøjskole. Her var også – fra 1870’erne – køleteknikken blevet udviklet. Provinskøbmænd, som Ankerstjerne i Randers og Hans Broge i Århus, havde opbygget produktions-, transport- og salgsapparater for kvalitetssmør på det engelske marked (centralt heri var hurtig og regelmæssig søtransport, ikke mindst før køleteknikkens udvikling, af letfordærvelige fødevarer)⁹. Endelig skal nævnes, at den kontinuerlige mejericentrifuge blev opfundet og sat i serieproduktion fra 1878¹⁰. Gennem bøndernes egne organisationer formidledes ny viden og tekniske fremskridt, ikke mindst på initiativ fra Landbohøjskolen.

Andelsbevægelsen i 1880’erne (mejerier) og 1890’erne (slagterier) begyndte derfor ikke på bar bund. Teknikken var udviklet og brugsklar, finansieringsorganisation var til stede, og markederne var så at sige lagt til rette for salg af større mængder forædlede landbrugs­varer.

Fig. 5.1 Andelsmejeriet (type) og mælkecentrifugen

Fra Carl-Johan Bryld & Harry Haue: ”Det agrare Danmark 1680-1980’erne” 1982. Efter B. Bøggild: ”Mælkeribruget i Danmark” 1916.

Fig. 5.2  Jernbanenettet på Fyn  1916.

Efter Salmonsens Konversationsleksikon 1916.

Transport

Af væsentlig betydning for landbrugsomstillingen i 1880’erne var også den opbygning af transportsystemer, som havde taget fart i 1860’erne, men især i 1870’erne.

Jernbanenettet udbyggedes hurtigt, dels på privat, dels på statsligt initiativ – og under tæt overvågning fra Rigsdagen. Fig. 5.2 illustrerer, at nettet blev ret finmasket, og at stationerne lå tæt: bonden behøvede ikke at køre langt for at hente kraftfoder eller levere korn eller svin¹¹. Et net af dampskibsruter¹² til indenrigs transport samt til import/eksport opbyggedes fra 1860’erne på privat initiativ. Sejlskibsflåden udbyggedes stærkt, især mellemstore og store skibe, til langdistancetransport af bulk-varer: korn, kul, cement, træ, mens de små sejlskibes betydning i den indenrigske varetransport aftog¹³

Jernbanerne muliggjorde hurtig, billig og regelmæssig transport af friske fødevarer. Den videre transport af friske fødevarer gav behov for specialskibe (dampskibe) til fast rutefart især til England. Jernbanerne gav desuden mulighed for billig indenlandsk distribution af de nye rå- og hjælpestoffer – foderstoffer, majs, petroleum– som tages i brug i landbruget fra omkring 1860.

Ændringen i transportteknologien – opbygning af jernbanenet og af dampskibsrutenet– medførte betydelig efterspørgsel efter jern- og metalvarer, og medførte betydelig efterspørgsel efter byggematerialer og efter arbejdskraft på landet. Igen et eksempel på koblingseffekten i denne periodens økonomiske udvikling.

Fra enkeltmandseje til A/S og A.m.b.A

Af betydelig interesse er omlægningen af ejendomsforholdene i de forskellige produktions­sektorer, som er knyttet til denne periodes udvikling. En hel del mindre dampskibsrederier, grundlagt i begyndelsen af 1860’erne af provinskøb­mænd, samles på initiativ af Privatbanken (Tietgen) i DFDS i 1866, med henblik på udvidelse og samordning af transportkapaciteten. Tietgens forbindelse med B&W og Switzer eksemplificerer også, at alle led i produktion, forarbejdning og omsætning af højt forædlede varer var til stede i den danske økonomi.

Mens handels- og industrikapitalens stordrift i hovedsagen blev organiseret i aktieselskabs­form, med handelskapitalen som drivkraft, blev samlingen i andelsbe­vægelsen landbrugets stordriftsform. I denne form var det muligt på en gang at opretholde den individuelle småkapitalist (småborger) og samtidig opnå en tilstrækkelig kapitalkoncentration til at opveje aktieselskabernes stordriftsmuligheder ¹⁴.

Den politiske Danmarkshistorie har mest hæftet sig ved problemerne omkring tabet af hertugdømmerne efter 1864-krigen, samt ved bondestandens politiske fremmarch fra omkring 1870, i alliance med en talmæssigt svag arbejderbevæ­gelse. Venstres kamp for folketingsparlamentarisme mod Estrups godsejerregi­me, frem til systemskiftet, fandt sted samtidig med, at den selvsamme Estrup ¹⁵ forestod det statslige jernbanebyggeri (og byggeriet af Esbjerg havn 1868-1874), som var en afgørende forudsætning for englandseksporten og dermed for andelsbe­vægelsens gennemslag.

Fremstillingserhverv: mange små få store

For en samlet vurdering af den danske produktionsstrukturs udvikling fra 1870 frem til første verdenskrig er det rimeligt at fremhæve, at en forholdsvis stor del af væksten i de ikke-landbrugsmæssige erhverv falder inden for handel og håndværk – således at den egentlige industri har en meget begrænset størrelsesorden. Først hen imod 1914 bruger industrien op mod 10% af arbejdsstyrken¹⁶.

Produktionsvæksten sker altså i vid udstrækning under opretholdelse af håndværksmæssig produktion – og dermed småkapitalistiske, personlige ejerforhold – til et indenlandsk marked og tæt sammenkædet med omsætning og forarbejdning af landbrugsvarer og redskaber til landbruget.

Produktionsvækst i byerhverv højere end i landbruget

Tabel 5.2 angiver væksttal for perioden. Specielt bemærkes, at landbrugs­krisen, som jo sender en stor merbefolkning til byerne, afstedkommer en større efterspørgselsbetinget vækst i byerne, efter boliger mv., hvorfor væksten i byerhvervene også under krisen ligger på et relativt højt niveau.

Med til beskrivelsen af produktions- og organisationsudviklingen i perioden hører, at de faglærte i ringe omfang går ind i fabriksarbejde. Fabriksarbejdet udføres hovedsagelig af ufaglærte, førstegenerations arbejdere uden organisationstradition.

Denne almene beskrivelse af erhvervsudviklingen som småkapitalistisk med enkelte større industrielle enheder må suppleres med, at disse sidste for en dels vedkommende var innovativeindustrier af høj specialiseringsgrad: f.eks. kabel- og trådproduktion, smør- og margarinepro­duktion, cementproduktion, tekniske etablissementer som B&W. Fuldt konkurrencedygtige på internationalt plan. Men talmæssigt dominerende var landbruget og de hjem­memarkedsorienterede produktioner.

Til billedet af erhvervsudviklingen i denne periode kan føjes et par udpluk af den diskussion, der foregik imellem de to hovedkapitalgrupper: udtalelser af henholdsvis Venstres finansminister Vilhelm Lassen i 1907, som hævdede ”At der i Danmark ikke trænges til en voksende industri, fordi landbruget nu er i en sådan udvikling, at det kan optage landets befolkningstilvækst” og af industrirådets formand Alexander Foss, som i 1912 hævdede, at landbruget ikke ret meget længere ville være i stand til at skaffe beskæftigelse for befolkningstilvæksten. I stedet ville det da bero på industrien at tilvejebringe nye erhvervs­muligheder. Dis­kussionen imellem disse store erhvervsgrupper drejede sig naturligvis ingenlunde blot om, hvilken af dem, der var ‘stor og god’, men også i høj grad om hvilken erhvervspolitik– erhvervsbegunstigelsespolitik – der skulle føres.

5.2.2. 1914-1945 Krige, svingende konjukturer. Verdenskrise. Industriens konsolidering. Bysamfundet.

Fra landbrugs samfund til industrisamfund

Perioden 1914-1945 kan bredt siges at udvise en omstrukturering fra landbruget som dominerende indenlandsk erhverv til industrien i denne rolle, ikke mindst på grund af de øvrige landes protektionisme især i 1930’erne. Men det er også perioden, hvor den danske kapitalisme udvikler sig, i samarbejde mellem statsmagt og erhvervsorganisationer og under indtryk af Socialdemokra­tiets selvopfattelse som statsbærende parti.

Stat, organisationer og parti

Krig => vareknaphed => prispres

Under første verdenskrigs reguleringsøkonomi deltog erhvervsorganisationerne i regulerings- og fordelingsarbejdet i Indenrigsministeriets ‘Overordentlige kommission’. Vareknaphed, især råvareknaphed søgtes afhjulpet via en omfattende reguleringspolitik med det hovedsigte at sikre befolkningens forsyning med basale livsfornødenheder som brød, tøj, brændsel. Via maksimalprisregler, afleveringspligt, rationering, kvotaordninger søgte regeringerne dels at sikre basisforsyningen, dels at holde flest mulige virksomheder i gang via en råvarefordeling, dels at holde et prisinduceret lønpres i tømme, dels at begrænse de selvstændige erhvervs­drivendes profitter. Dette ikke mindst ud fra Socialdemokratisk-Radikale harmonibetragtninger: hvis arbejderne blev alt for sultne, samtidig med at profitterne steg for hæmningsløst, ville følgen blive social uro. Der gennemførtes også arbejdsfredslovgivning, dyrtidsregulering af lønningerne, og huslejestop.

Efterkrigsboom fredskrise

Danmark kom ud af første verdenskrig med et intakt, men nedslidt, produktions­apparat, og tomme lagre. Samt med betydelige udenlandske tilgodehavender. Kapital­rigelighed og opstemmet efterspørgsel gav grundlag for et 2-årigt efterkrigsboom– vældig produktion på grundlag af vældig efterspørgsel. Herefter fulgte i 1920-1923 en fredskrise, med fald i efterspørgsel, firmakrak (Landmandsbanken 1922), betydelig ledighed og social uro.

Efter første verdenskrig, i årene indtil verdenskrisen, søges reguleringerne afskaffet under henvisning til alment liberale erhvervspolitiske synspunkter. Hvorefter reguleringerne genindføres, og denne gang uden at nogen partier gør voldsomme principielle indvendinger.

Under første verdenskrig ser vi en vis produktionsnedgang, men herefter indtil o. 1930 mærkbar produktions­fremgang (tab. 5.3, 5.4, 5.5), siden stagnation, og under anden verdenskrig fald i samlet bruttofaktorindkomst.

Deflationspolitik

En egentlig deflations­politik holdt ledigheden oppe. Rigsdagens partier om at søge den danske Krone revalueret ‘tilbage’ til guldmøntfoden fra før var enige første verdenskrig. Et ustadigt internationalt handelskli­ma hæmmede eksporten. Beskæftigelse og produktion voksede igen især efter 1925.

Verdenskrise fra 1929

Erhvervspolitisk regulering

Verdenskrisen fra 1929 slog først senere igennem i Danmark, ikke mindst fordi råvarepriserne først gav efter, så importerede varer blev billigere. Men fra ca. 1931 slog den igennem med fuld styrke, og resten af 1930’erne var stagnationstid. Hertil bidrog ikke mindst faldet i den inter­nationale handel (se fig. 5.1). Som det fremgår af tabel 5.5, søgte landbruget først at producere sig ud af krisen ved øget eksportproduktion, med yderligere prisfald til følge. Den hermed skærpede landbrugskrise blev anledning til branchens ‘farvel’ til urliberalismen: støtteforanstalt­ninger og produktions­reguleringer, især af svineproduktionen (’svinekort’), blev iværksat. Og det blev signalet til industriens ‘magt­overtagelse’ som dominerende erhverv.

Valutacentralen og organisationerne

Især som følge af udviklingen på landbrugets hovedafsætningsmarked, England, som devaluerede i 1932, oprettedes ved et kriseforlig i januar1932 valutacentralen¹⁷. Valutacentralens funktion blev at regulere importen, med henblik på at importen fortrinsvis skete fra lande, der aftog dansk producerede varer, at der fortrinsvis blev importeret råvarer og halvfabrikata snarere end færdig­varer, og at der skete en vis ligelig fordeling imellem de hidtil importerende virksomheder, så enkeltvirksomheder ikke blev alt for meget udsat for råvareknaphed. Denne regulering skete i tæt samarbejde med erhvervsorganisationerne.

Kanslergade forliget

I foråret 1933 var der udsigt til en storkonflikt på arbejdsmarkedet. DSF havde krævet uændret forlængelse af overenskomsterne, uden at varsle strejker. DA havde krævet 20% lønnedgang og varslet storlockout. Landbruget var på fallittens rand, som følge af eksportvanskelig­heder, og en lockout ville have standset eksporten helt. Denne situation løstes ved indgåelsen af ‘Kanslergade-forliget’, som også blev anledning til gennemførelsen af den 3. social­reform (p. 115)., indeholdt væsentlige socialpolitiske eller måske nærmere fordelingspolitiske elementer. Forliget, som blev indgået mellem den socialdemokratisk-radikale Stauning-Munch-regering og Venstre, var i formen en imødekommelse af arbejdernes krav: konfliktforbud, overenskomstforlængelse. Men i forliget indeholdtes samtidig en 10% devaluering, altså reallønsænkning. En omfordeling til fordel for bønderne.

Fig. 5.3 VERDENSHANDELENS KONTRAKTION1929-1933. Mill. $

Fra Sv. Aa. Hansen: “Økonomisk vækst i Danmark”, II p. 35.

Som led i forliget videreførtes de meget omfattende erhvervs- og prispolitiske reguleringer, som var indledt med kriselovgivningen i januar 1932.

Reallønvækst

Oplysningerne om produktionens fordelinger modsigelsesfyldte. Tab. 5.6 indikerer, at perioden giver den typiske arbejderfamilie øget realindkomst, afspejlet i, at andelen af budgettet til nødvendighedsvarer er aftagende, mens budgetandelen til andre udgifter er voksende.

Walter Galenson angiver¹⁸, at arbejdernes realløn steg kraftigt under et efterkrigs­boom1918-1920, og derefter udviser en bølgebevægelse nedad og stigende igen til næsten efterkrigsniveau omkring 1930 og derefter atter gør en bølgebevægelse nedad og stigende til næsten efterkrigsniveauet i 1939. Det står i hvert fald fast, at der var væsentlige politiske modsæt­ninger omkring deflationspolitikken i midten af 1920’erne, indebærende bl.a. nedskæringer på det sociale område under venstreregeringerne 1920-1924 og 1927-1929. I disse perioder foregik adskillige arbejdskampe.

Produktionsudvikling og erhvervspolitik under 2. verdenskrig prægedes af samme type problemer som under 1. verdenskrig, og foranstaltningerne kom da også til at ligne hinanden en del. Dog var råvareknapheden mere udtalt under 2. verdenskrig som følge af den tyske besættelse. Vareknapheden, især råvareknapheden søgtes afhjulpet via en omfattende reguleringspolitik med det hovedsigte at sikre befolkningens forsyning med basale livsfornødenheder som brød, tøj, brændsel. Via maksimalprisregler ,afleveringspligt, rationering, kvotaordninger søgte regeringerne dels at sikre basisforsyningen, dels at holde flest mulige virksomheder i gang via en råvarefordeling, dels at holde et prisinduceret lønpres i tømme, dels at begrænse de selvstændige erhvervs­drivendes profitter. Dette ikke mindst ud fra Socialdemokratisk-Radikale harmonibetragtninger: hvis arbejderne blev alt for sultne, samtidig med at profitterne steg for hæmningsløst, ville følgen blive social uro. Der gennemførtes også arbejdsfredslovgivning, dyrtidsregulering af lønningerne, og huslejestop. Valutacentralen blev omdøbt til Direktoratet for Vareforsyning, og arbejdede fortsat tæt sammen med erhvervsorganisationerne om varefordelingen.

Et særligt kapitel i vareudvekslingen var, at en del ledige arbejdere blev sendt til Tyskland, ’til gengæld’ for fortsatte tyske kulleverancer.

5.3 1870-1945 SOCIALE PROBLEMER

5.3.1 1870-1914 Arbejderproblemet. Børneproblemet, pauperismen

Befolknings udvikling: relativt flere lønafhængige

Større sårbarhed

Som ovenfor fremstillet medførte 1800-tallets befolknings- og erhvervsud­vikling, at en stadig voksende del af befolkningen kunne se frem til at måtte leve, ikke som selvejende bønder eller selvstændige håndværksmestre, men som lønafhængige landarbejdere, husmænd, svende, ufaglærte arbejdere. Dermed var de traditionelle forsørgelsessystemer i landbrug og håndværk i betydeligt omfang slået i stykker. Vandringen til byerne, og den erhvervsud­vikling, som skete i byerne, skærpede forsørgelsesproblemerne ved indkomst­bortfald for store befolkningsgrupper. Hertil kom, at vandring til byerne ikke sjældent måtte opleves som et personligt erhvervsmæssigt og socialt nederlag, altså som led i en social deroute. Ændring i boform og sociale omgivelser i øvrigt afstedkom i denne periode, som i andre perioder og alle lande ved urbani­sering, adskillig normløshed og anden social usikkerhed¹⁹. Landbrugskrisen gav mange fallitter hos gård- og husmænd.

Højere levestandard

At tegne billedet af udviklingen i befolkningens – især arbejderbefolk­ningens – levestandard er kompliceret, blandt andet fordi faldende kornpriser giver pengelønnen større købekraft men klemmer bøndernes indtægt og antagelig dermed deres efter­spørgsel efter arbejdskraft. Fra o. 1880 falder fødevaredelen af de fleste befolknings­gruppers budget²⁰hvilket rimeligen kan tages som udtryk for bredt stigende levestandard.

Arbejderproblemet

Periodens dominerende sociale problem var arbejderproblemet, forstået som land­arbejdernes problem. Antallet af lønafhængige husmænd og landarbejdere voksede hele tiden efter 1788-landboreformerne: 1860-1873 oprettedes ca. 25.000 nye ‘huse’ (ordet husmands­brug stammer fra efter 1900, da den fremherskende doktrin blev, at husmandsbruget skulle kunne give en familie udkommet) – hvilket betød, at landbruget i denne periode opsugede en stor del af befolkningstilvæksten. Disse huse var enten uden jordtilliggende, eller havde et så lille jordtilliggende, at en familie ikke kunne leve af arbejdet på egen jord.

Da landbrugs­krisen omkring 1875 slog igennem, medførte den, at husmænd og landarbejdere for alvor kom økonomisk i klemme. Tilstanden beskrives af statistikeren V. Falbe-Hansen:

“At arbejdslønnen her i landet er så lav, at en mand, der kun har sit eget arbejde året rundt, kun i et eneste af landets 18 amter kan tjene så meget, at han derved kan skaffe hustru og 2 børn et tarveligt livsophold”²¹.

Undersøgelsen er fra 1872, altså før landbrugskrisen slog igennem. Andre ufaglærte arbejderes situation, især kvindernes, var lige så ringe eller ringere. Sv. Aa. Hansen angiver (II p. 266), at dødeligheden for mænd i København i 1850’erne var 188 mod 131 i provinsbyerne, når dødeligheden på landet sættes til 100, og han fortsætter, at forskellen mellem landsdelene ikke var stort mindre i 1870’erne. I 1890’erne ligger den københavnske dødelighed 57% over landdistrikternes.

Håndværkernes lønninger har i perioden ligget 30-60% over de ufaglærtes.

Sammenfattende kan det konstateres, at periodens dominerende sociale problem var arbejderproblemet, forstået som især de jordløse landarbejderes, husmændenes, og byernes ufaglærtes forsørgelsesproblemer ved indkomstbort­fald (sygdom, arbejdsløshed, alderdom). Herom drejede debatten sig mest, og herimod rettedes periodens social­reform²².

Børneproblemet

Handicapproblemer

Fabrikslov 1873

I denne periode, som i senere perioder, gjaldt det, at vel tiltrak almindelig udbredt nød sig socialpolitikernes interesse. Men også, og især, særlige gruppers særligt iøjnefaldende problemer tiltrak sig særlig interesse, og måske nok så meget politisk indsats. Børnenes og visse handicappedes særlige problemer blev behandlet i private og offentlige organisatio­ners diskussioner. Med produktionens teknificering samledes adskillig opmærksomhed omkring risici, knyttet til fabrikkerne. Dels i almindelighed risici forbundet med dampkraft, dels også risici for børnearbejdere i fabrikkerne. Som baggrund for fabriksloven af 1873, den første lov, som indeholdt arbejdssikkerheds­regler, var det af lægen Emil Hornemann undersøgt og beskrevet, at der i 45 fabrikker med 4.300 arbejdere var beskæftiget knap 900 børn under 14 år, det vil sige 1/5 af samtlige beskæftigede. Loven forbød industriel anvendelse af børn under 10 år og begrænsning af arbejdstiden for de 10-14-årige. Derudover foreskrev loven først og fremmest sikkerhedsbestemmelser vedr. dampkedler og inspektion med reglernes overholdelse.

Kommission: Statstilsyn med børneopdragelsen

Hen imod år 1900 samledes også nogen socialpolitisk interesse sig om de ikke-passede børns forhold i byerne, på baggrund af at adskillelsen mellem forældrenes arbejds- og bosituation anbragte stadig flere børn i en ‘pas-dig-selv-situation’ i forældrenes arbejdstid – og da disse børn ikke havde nogen meningsfyldt (erhvervs-mæssig) fritidssituation, fulgte heraf normløshed, kriminalitet, og navnlig forekomsten af fattige børn i bybilledet²³.

Fig. 5.4 Børneproblemet Med venlig tilladelse fra Claus Deleuran og Lone Deleuran

5.3.2 1914–1945 Sociale problemer

Urbanisering

Vareknaphed

Lovgivnings uoverskuelighed

De sociale problemer i årene 1914-1945 er knyttet dels til urbaniseringen, dels til ændringen i erhvervsstrukturen, dels til krigsøkonomien, delstil 1920’ernes deflations­politik, og dels til 1930’ernes krise og landbrugets nedtur. De kan i vid udstrækning anskues, som ovenfor gjort, for perioden 1870-1914. Men den socialpolitiske debat bliver dog også præget af nyere tanker: Dels kritiserer K. K. Steincke i årene omkring 1920 det sociale hjælpeap­parat for dets kompleksitet og uoverskuelighed, med deraf følgende ineffektivitet. Dels afføder genforeningen i 1920 umiddelbart lovgivningstekniske problemer som følge af det i Nordslesvig gældende forsikringssystem (herom nedenfor). Og dels sker der i 1920’erne en udvikling i retning af lavere fødselstal, hvilket afføder diskussion om risikoen for befolkningstilbagegang.

Helt dominerende var arbejdsløshedsproblemerne i forbindelse med verdenskrisen 1929-1933. Med ledighedstal på op mod 33% af de organiserede arbejdere, og med ungdomsledighedstal, som vanskeligere findes, fordi statistikken i alt væsentligt bygger på A-kassernes tal, stod mange andre problemer i skyggen. At store dele af bønderne var på fallittens rand, ansås ikke som et socialt problem men som et erhvervsproblem.

Befolkningsspørgsmålet

Alva og Gunnar Myrdals bog ”Kris i befolkningsfrågan” (1933) fik stor betydning for den danske problemforståelse omkring folketal og befolknings­struktur. Hovedsynspunktet var det, at især middelklassens aftagende fødselstilbøjelighed var samfundsskadelig, idet denne middelklasse ansås for et stabiliserende element. Men også befolkningsgruppers uvidenhed om fødselskontrol ansås som et problem, et forhold som betød for ringe “kvalitet i det moderne liv”. Et problem, over for hvilket en moderne stat burde intervenere. Samtidig med debat om udviklingen i befolkningtallet førtes også diskussion om ”Socialpolitiken og folkets kvalitet”²⁴, kvaliteten af ‘menneskematerialet’. Racehygiej­ne eller eugenik kaldes denne socialmedicinske og socialpolitiske disciplin, som bl.a. genfindes i nogle af Steinckes skrifter²⁵. På grund af nazismens anvendelse af racehygiejnetankegangen faldt disciplinen politisk i ‘unåde’ herhjemme. Men den fik stor betydning for dansk lovgivning om svangerskab, abort, sterilisation m.v.

5.4 1870-1945 Sociale institutioner

5.4.1 1870–1914 Fattighjælp, syge- og arbejdsløshedskasser, velgørende foreninger og fattiggårde. Den 2. socialreform

Offentligt fattigvæsen

filantropiske foreninger

Som ovenfor nævnt bestod der for de mennesker, som ramtes af reproduk­tionssvigt, i form af manglende indtægtsmuligheder eller mangel på egen formuebaseret forsørgelse, et offentligt fattigvæsen, hvis hjælp medførte tab af borgerlige rettigheder. Desuden et mindre, halvprivat fattigvæsen, De fattiges kasse (uden for København), til hvilket offentlige tilskud ydedes i det øjemed at spare på udgifterne til det almindelige fattigvæsen. En del private filantropiske organisationer oprettedes, især fra 1860’erne, i forsøg på at forebygge bestemte gruppers afhængighed af det offentlige fattigvæsen – understøttelsesforeninger, syge- og begravelses­kasser, en del af dem knyttet til svendelaugene. I København, der som den største by også havde den mest udtalte proletarisering, samledes en del sogneunderstøttelsesforeninger, grundlagt i 1860’erne, i Københavns Understøttelsesforening i 1874, med 14 distrikter og med klientbøger og tæt kontrol med modtagere af hjælp. For 1876 beregnes den samlede sum, der stod til rådighed for den Københavnske Velgørenhed til 2,6 mill. kr, mens det københavnske fattigvæsens samlede udgifter (incl. fattiges sygehusophold) er opgjort til 1,1 mill. kr. Trods indsatsens betydelige størrelse var disse organisationer talmæssigt og økonomisk utilstrækkelige til afhjælpning af de forsørgelsesproblemer, som stadig flere mennesker stod overfor som følge af lønafhængig­heden

.

Kritikken af det almindelige forsørgelsesvæsen gik dels ud på, at det i utilstrækkelig grad skelnede mellem selvforskyldt trang og uforskyldt trang, og dels ud på, at understøttelses­ordningens karrighed og politiske ned­vurdering kunne give grundlag for social utilfredshed og revolution²⁶.

Et eksempel på temaer i denne kritik ses i følgende citat²⁸:

“I 1878 havde de vise Fædre i Levring-Hørup Kommune kjøbt vor Nabogaard og omdannet den til Fattiggaard med en nybygget stor Kaserne til Stuehus foruden den gamle, som blev staaende ogsaa til Brug for Fattiglemmer og saa skrabede de hele Kommunen for onde og gode fattige Mennesker, der blot forlangte 2 Kr. i Maaneden for saa at kunne forsørge sig selv, ligeledes alle Forældreløse (229) Børn og herind på Fattiggaarden med det hele. Vi havde en gammel Slider i Skovsborg der hed Anders Hvas. Han havde gravet Mergel og kløvet Sten hele sit Liv og dermed tjent Opholdet til sig selv og Kone og en stor Flok Børn og aldrig forlangt noget af Kommunen før han var blevet gammel og havde i nogle Aar faaet 2 Kr. i Maaneden. Han ejede selv et lille Hus og kunde endnu tjene lidt, men Fattiglem var han og altsaa skulde han ind på Fattiggaarden der kunde han gjøre Nytte for Føden og saa sparede Kommunen 24 Kr. om Aaret. Manden græd og bad om at blive fri for at komme paa Fattiggaarden, men det hjalp ikke. Fattiggaardens Vogn blev sendt ud og tog baade ham og hans fattige Bohave med til Gaarden. …..

…..

til Hverdag var Kosten ikke god for de Gamle der ikke kunde tygge de haarde og tykke sparsomt smurte Mellemmadder og at der blev slaaet baade på Gamle og Børn og at de var fulde af Utøj. I sig selv var det en uløselig Opgave selv for et Par Bestyrerfolk der havde sind derfor at skjærme og gjøre det godt for Børnene og de gamle svage Mennesker, naar de skulde spise ved samme Bord og opholde sig hele Dagen og Aftenen i den fælles Opholdsstue baade Onde og Gode. Man kan bedre tænke (238) sig end beskrive, hvordan Sproget var mellem de fordrukne og degenererede Individer, der lod deres brutale og svinske Vid gaa ud over Børnene og Taaberne for at more sig selv. Den før omtalte Anders Hvas, der for 2 Kr.i Maaneden blev tvunget ind paa Fattiggaarden kom af og til op til os, naar han fik Lov af Bestyreren, for ingen maatte forlade Gaarden uden Tilladelse. Han og hans Familie havde i sin Tid arbejdet meget for min Fader. Min Kone gav ham da altid et Par godt tillavede Mellemmadder, som han var usigelig glad for. Den sidste Dag han var hos os var han meget forknydt og græd fordi Bestyrerens Kone Aftenen før havde kaldt ham en gammel doven Hund fordi han ikke kunde holde ud at karte Uld nok. Hans højre Haand var misdannet og sammentrukken af Gigt, saa han ikke kunde (239) holde ud ret længe at holde paa Karten. Han var 80 Aar og bøjet af Alder og Gigt. Min Kone gav ham som sædvanlig Mellemmad, som han spiste med Tak og jeg gav ham 25 Øre til at kjøbe en Flaske Brændevin for, da han gjerne vilde have en Dram, men misbrugte det aldrig. Femogtyveøren skød han hen til mig igjen og sagde at han drak aldrig Brændevin mere. Vi trøstede ham det vi kunde og lovede os selv at vi vilde tale med Bestyreren om den Sag. Anders Hvas sagde Farvel og listede af. Vi troede han gik hjem, men om Aftenen blev han jo savnet paa Fattiggaarden og da en tilfældig havde set et Par Træsko staa paa Kanten af en Mergelgrav paa Naboens Mark blev vi bange for at han skulde have druknet sig. Vi begyndte straks at undersøge Graven med Brandhager og med lang Tids søgen til hen paa Natten fandt vi (240) ham naturligvis død og kold. Jørgensen var imidlertid kaldt til og jeg skjældte ham og Bestyreren ud for at have forvoldt hans Død. Ja jeg brugte haarde Udtryk, som de tav til.

……

Saaledes gik Tiden paa Fattiggaarden sin skjæve Gang fra 1878 til 1897, da vi fik en ny og mere menneskelig Fattiglov (skal være 1891, VJ). Det linnede lidt paa Fattiggaarden, da flere Familier forlod den for igjen at prøve paa at forsørge sig selv med lidt Tilskud fra Kommunekassen. Men de gamle affældige og Taaberne og Børnene blev der. I den Tid jeg har omtalt var jeg ved de sidste to SogneRaads (valg) foreslaaet til Sogneraadsmedlem, men de afgaaende Sogneraadsmedlemmer der havde havt med Fattiggaarden at gjøre advarede voldsomt derimod, da de meente om jeg kom til styret vilde Fattiggaardens Drift blive endnu meget dyrere eftersom jeg havde klaget over at Fattiglemmerne ikke havde det godt nok. Men der var det kjedelige ved det, at Fattiggaarden slugte en Masse Penge, som ingen kunde gjøre Rede for hvor var bleven af da Fattiggaardens (242) Regnskab helt var gaaet i Haardknude paa Grund af at Tilsynsmændene i flere Aar ikke var i Stand til at kunde kontrolere dette lille Regnskab. ….. Saa ved Sogneraadsvalget i 1897 blev jeg valgt til Sogneraadsmedlem. Forøvrigt gik jeg aldrig til Sogneraadsvalg og var heller ikke til det hvor jeg blev valgt. Folk var blevet opmærksom paa at jeg kunde passe mine egne Sager og jeg var vist den eneste der førte Regnskab over sin Gaards Drift i Sognet. Og saa kunde jeg nok ogsaa gjøre Gavn i Kommunens Styrelse.

I det nyvalgte Sogneraads møde i Kjellerup blev Mads Bertelsen Formand, Anders Nielsen Kjellerup, Karl Møller Midstrup og jeg kom i Fattig(243) udvalget og jeg (blev) Formand for dette Udvalg og altsaa fik Fattiggaarden underlagt mit Tilsyn. Jeg var uhyre glad ved dette sidste, da jeg derved blev istand til at kunde beskytte de Gamle og Børnene, hvis Mishandling havde foraarsaget mig og min Kone mange bedrøvelige Timer og fristet os til at sælge Gaarden for at slippe for hver dag at se disse fortvivlede Tilstande uden at kunde gjøre noget for staklerne. Jeg havde ogsaa prøvet paa at tale med Herredsfuldmægtigen om der ikke kunde skrides ind fra Øvrighedens Side, men det mente han ikke.

Anders Nielsen var Landpost og tog saa godt som aldrig Del i Fattigsagerne i Levring Sogn og Karl Møller, der var en meget rettænkende og human Mand, og jeg fik fuld Raadighed til at udsætte og antage Bestyrer og i det hele taget ordne alt paa Fattiggaarden som vi syntes var bedst, da de øvrige Sogneraadsmedlemmer (244) havde fuld Tillid til os og aldrig blandede sig deri. Selvfølgelig forelagde jeg for det samlede Sogneraad naar vi tænkte paa at foretage større Forandringer paa Fattiggaarden, men vi fik altid det Svar, at de stolede paa at vi var kyndige Mænd og at vi handlede under Ansvar over for Kommunen, saa de vilde afholde sig fra at gjøre Bemærkninger over vore Beslutninger. Som før sagt, bevirkede den ny Fattiglov at mange forlod Fattig-gaarden og vi kuns beholdt de Gamle, Taaberne og Børnene. Vi fik fæstet et par udmærkede Folk som Bestyrere og beholdt dem i 7 aar.

Nu blev det et virkeligt Hjem med Pleje og Venlighed, og da vi samtidig fik den udmærkede Alderdomsunderstøttelseslov var der flere der kom ind under denne der gjerne tog mod Tilbud om at komme paa Fattiggaarden og faa Ophold og Pleje.”

Den socialpolitiske debat i sidste trediedel af 1800-tallet handlede altså ikke så meget om, hvilke sociale problemer der burde gøres noget ved – derom var forholdsvis udbredt enighed. Den handlede mere om, med hvilke sideformål man skulle indrette ydelserne til de trængende. Eller, udtrykt med kap. 2’s tankegang: hvilken socialisation man skulle tilstræbe via indretningen af ydelsessystemerne. Der optræder ingen egentlige liberale natvægterstat-tilhængere. Både liberale og konservative tager i deres socialpolitik udgangspunkt i, at det er en samfundsmæssig opgave at intervenere ved social nød, og at mindske nødens omfang.

Selvhjælpsideologien

Et ordpar, der ofte optræder i 1800-tallets socialpolitikdiskussioner, er selvhjælp og hjælp til selvhjælp.Igennem perioden sker der en glidning i betydningsindholdet: loven om de fattiges kassefra 1856 sigtede på at hjælpe den enkelteover midlertidige vanskeligheder (lige som senere bistandslovens § 37). Her står altså det enkelte individ og evt. hans familie i fokus. Senere bruges udtrykket hjælp til selvhjælp ofte i betydningen hjælp til organiseret gensidig (selv)hjælp. Et gennemgående tema fra liberal og konservativ side er ønsket om at indrette ydelsessystemerne i form af hjælp til selvhjælp. Derved håber man på at opnå 2 ting: At højne arbejdernes selvansvarlighed, ved at gøre det lettere for dem at forsikre sig, og at begrænse udgifterne på 3 måder: Ved at få arbejderne til selv at øve kontrol imod hinandens misbrug, ved dermed at begrænse antallet af modtagere, og endelig ved at nøjes med at yde lidt til dem, der tildels kunne fortjene noget. Se som eksempel herpå Søren Riis Vestergaards fremhævelse af en gammel sliders selvhjælp på grundlag af en fattigkassestøtte på 2 kr. pr. md., (p 99). Til samme tankesystem hører, at en vis ydmygelse knyttet til modtagelse af hjælp er et egnet pædagogisk middel til at øge selvopholdelsesdriften hos potentielle ansøgere.

Socialdemokratiet og universalismen

Over for denne som man kunne kalde liberal-konservative ²⁹socialhjælpstat satte socialdemokraterne fra 1880 et mere universalistisk program:

“1. At der overalt i landet findes det for en omhyggelig sundhedspleje fornødne antal læger, jordemødre og hospitaler og så let tilgængeligt som efter omstændighederne muligt.

“2. At landet i dette øjemed inddeles i sygedistrikter, hver med sit hospital, apotek og lægepersonale.

“3. At alle udgifter, sundhedsplejen vedrørende, afholdes af statskassen, så at henvendelse om lægehjælp og jordemoderhjælp ikke medfører nogen udgift for vedkommende.

“4. At ubemidlede syge erholder af statskassen en erstatning for det tab, som sygdommen påfører dem.

“5. At lægehjælp, jordemoderhjælp, hospitalspleje, medicin osv., samt den under punkt 4 nævnte erstatning ikke anses som understøttelse og altså ikke medfører nogen indskrænkning i vedkommendes borgerlige og politske rettigheder.

“6. At det gøres til pligt ved begyndende sygdom straks at søge lægehjælp”

“5. … Fælles, gratis og forpligtende skoleundervisning i konfessionsløse statsskoler. Oprettelse af børneopdragelsesanstalter ved staten.

“23. Indførelse af heldagsskoler. Staten drager omsorg for, at der ydes hvert barn i kommuneskolerne gratis og fuld kost. Skolematerialet leveres gratis”³⁰

Hjælp til selvhjælpideologien

En grundbetragtning bag disse socialdemokratiske forslag er ønsket om, via ordningernes orientering mod alle, at fjerne enhver stemplingseffektknyttet til modtagelse af ydelserne. Selvom de citerede socialdemokratiske synspunkter antyder en konsekvent statsorientering, er der også i socialdemokratiske programmateriale og praksis stærke elementer af en hjælp-til-selvhjælp tankegang; og arbejderbevægelsens politiske praksis tager i vid udstrækning form af dannelse af organisationer: arbejdsløshedskasser, sygekasser, byggeforeninger mv., til hvilke de søger både kommunal, statslig og privat støtte. Som eksempel kan nævnes appel fra Arbejdsmændenes fagforening i Århus 1885, som tidligt søger frivillige bidrag fra arbejdsgiverne til sygekasse-virksomhed.³¹ Mest omfattende vokser denne socialpolitikorganisering med 1907-loven om statsstøtte til anerkendte arbejdsløshedskasser, en lov som bliver til på initiativ af Venstre, og som bliver hovedgrundlaget for dansk fagbevægelses høje organisationsprocent.

Filantropi

At den filantropiske fattigforsorg blev brugt som led i borgerskabets kamp mod den socialistiske arbejderbevægelse eksemplificeres af foreningen ‘Arbejdets værn’, stiftet som Arbejderforening i København 1884. Arbejdets værn optog arbejdere, som meldte sig ud af fagforeningen.

Entreprenører, som udførte befæstningsanlæg på Københavns befæstning efter 1884 satte medlemskab af Arbejdets Værn som betingelse for beskæftigelse. Og undersøgere i Københavns Understøttelsesforening satte udmeldelse af fagforening og indmeldelse i Arbejdets værn som betingelse for hjælp fra foreningen, hvorved de søgte at påvirke ikke blot de fattiges økonomiske adfærd men også deres politiske holdninger.³²

Den 2. socialreform

Kritikken³³ afstedkom Socialreformen af 1891-1892. Denne 2. socialreform er be­mærkelsesværdig, dels fordi den bygger på 1803-ordningens administrations-system og skattefinansieringssystem, dels fordi den etablerer det ydelses- og refusions­system, som siden stort set har adskilt det danske socialvæsen fra de kontinentaleuropæiske³⁴.

Fattigloven: færre deklasseres

Socialreformens første led, Lov af 9. april 1891 om det offentlige Fattigvæsen, §61, bestemte, at i ‘særlige Trangstilfælde’ skulle modtagelse af hjælp ikke have fattighjælps virkninger for modtageren. De, som undtages deklasserin­gen, er visse værdige trængende: personer, der uden egen skylder kommet i trang: Blinde, døve, åndssvage, anstaltsanbragte sindssyge, personer, der har opbrugt deres sygekassehjælp men stadig er syge, forliste søfolk, og under krig soldaterfamilier (Lov om De fattiges kasse gjaldt fortsat).

Forbud mod omgangsforsørgelse. Færre hjemsendelser

Overvæltning af forsørgerbyrde.

Loven forbød omgangsforsørgelse og offentlig udlicitering af fattige. Opholdskommu­nen beholdt den umiddelbare forsørgelsespligt ved trangs opståen, og 1803-reglementer­nes regel om, at en person opnår forsørgelsesret i en kommune efter 3 års ophold, opretholdes. Men der sker indskrænkning i opholdskommunens, hhv. den retlige forsørgelseskommunes adgang til at begære den fattige hjemsendt. Alt i alt en vis overvæltning af forsørgelses­byrde fra landkommuner til købstadskommuner, dog mindre omfattende end ønsket af Venstre³⁵.

Reformens 2. led, Lov af 9. april 1891 om Alderdomsunderstøttelse til værdige trængende uden for Fattigvæsenet udskiller de gamle som en særlig gruppe: under­støttelse blev ydet uden fattig­hjælps virkning.

2 Alderdomsunderstøttelsesloven: 50% statsrefusion

Lovens personkreds er alle over-60-årige. Af samme grund er loven blevet betegnet som et gennembrud for universalismen i dansk socialpolitik. Tildelingskriterier for hjælp efter lov var 1) at pågældende (s familie) var i trang (skønsmæssig afgørelse), 2) at trangen var uforskyldt, 3) at ansøgeren ikke inden for de seneste 10 år havde nydt fattighjælp. Udmålingen var skønsmæssig. Lovens særkende i forhold til al anden social lovgivning hidtil er finansieringen: Hjælp ydet efter denne lov refunderes af staten med 50%. Sognerådet tilskyndes altså via et refusionssystem til at yde alderdoms­forsørgelse uden fattighjælpsvirk­ning.

I øvrigt var alderdomsunderstøttelseslovens bortgang fra afskrækkelsesprin­cippet af begrænset rækkevidde. Såfremt en ældre, som modtog alderdoms­understøttelse uden fattighjælps virkning, giftede sig og derved kom i trang til højere understøttelse, overgik ægteparret til forsørgelse under fattigloven. Også om administrationen af denne lov udkæmpedes en del lokale politiske konflikter, bl.a. med deltagelse af ankemyndighederne.³⁶

Uanset en mange steder ret stram administration af værdighedsbestemmelserne ser vi i årene 1892-1922 en betydelig vækst i antallet af modtagere af alderdomsunderstøttelse. Ikke mindst fik mange enker bevilget understøttelse. Dette kan tolkes dels som udtryk for, at afskaffelsen af deklasseringen har påvirket ansøgernes opfattelse af det at modtage understøttelse fra kommunen, dels som udtryk for, at mange kommunalbestyrelsesmedlemmer har oplevet den gamle fattiglovs bestemmelser som en hindring for at yde en hjælp, som de anså for rimelig. Denne sidste tolkning understøttes af, at mange sogneråd gik i gang med med bygning af alderdomshjem. Herom Wingender, note 36, og Søren Riis-Vestergaard, ovenfor p. 101.

1891-forligets politiske kontekst

Fattig- og alderdomsunderstøttelseslovene af 1891 bliver tit set som første led i et storpolitisk forlig mellem Estrups Højre og Bojsens ‘forhandlende Venstre’, og de lagde op til sygekas­seloven i 1892 (herom nedenfor). Forliget må ses på baggrund af Højres og Venstres fælles frygt for, at arbejderproblemets skærpelse kunne radikalisere land­arbejderne, evt. ligefrem gøre dem til socialister. En frygt, som næredes af 1890-valget, hvor Harald Jensen valgtes som første socialdemokrat i en landkreds. Dette motiv blev formuleret af Venstrelederen Frede Bojsen i forbindelse med vedtagelsen af de nye sociallove:

“Det var ikke nogen tilfældighed, at man søgte at tage fat, hvor nøden var størst, mellem den arbejdende landbefolkning, som endnu ikke var hjemfalden til den socialistiske agitation”³⁷

Men forliget må også ses på baggrund af, at provisorietidens opbremsning af lovgivningsarbejdet var blevet en reel hæmsko for det unge industrikapitalisti­ske samfunds udvikling. Fattiglovgivningen var et velegnet forligsområde, men samtidig et område med store modsætninger både imellem forligspart­nerne, og inden for hver af forligspartierne. Hvorfor forliget da også lod adskillige problemer uløste, f.eks. problemer vedr. hjemsendelse, fattiggårde,  byrdefordeling, børn o.m.a., alt sammen gedigne årsager til behov for næste socialreform. Forslag om modernisering af fattiglovgivningen, fremsat i Rigsdagen bl.a. af indenrigsministeren tidligere i forfatningskampperioden, var faldet. Dels havde Rigsdagen direkte taget afstand fra forsikringsprægede ordninger á la de Bismarckske arbejderforsikringslove, dels var lovgivningsarbejdet jo sat i stå som led i forfatningskampen.

Den særlige konstruktion med statsrefusion af kommunale udgifter kan næppe forstås, uden at følgende baggrunds­forhold tages i betragtning:

1. Venstres kamp for folketingsparlamentarisme var en kamp mod bl.a. statsud­gifterne til København befæstning– og penge fra statskassen var lig med færre penge til be­fæstningen³⁸.
2. Venstre havde længe krævet, og havde en begrundet formodning om snart at kunne gennemføre, en ændring af skattesystemet, indebærende omlægning fra hartkornsskat til indkomstskat og vareafgifter (ølskat) – altså en overvæltning af skattebyrde fra bønder til byboere.
3. Alderdomsforsørgelsesproblemet var alt overvejende et landarbejderproblem. En forsikringsmæssig løsning af det ville have forudsat en højere andel kontantløn til landarbejderne, altså en højere arbejds­giverbetaling.

Refusionssystem: middel til overvæltning

Refusionssystemet, som siden blev dominerende i styringen inden for det danske socialvæsen, blev altså ‘opfundet’ med henblik på overvæltning af skattebyrde fra bønder til øvrige samfundsgrupper.

3 Sygekasselov

Ved siden af de offentlige systemer: fattiglov og alderdomsunderstøttelseslov eksisterede 2 omfattende private forsikringssystemer: Sygeforsikringen(sygekasserne) og arbejdsløshedsforsikringen (A-kasserne). Ældst er sygekasserne, med oprindelse i svendenes organisering op til og efter næringsloven af 1857. Sygekasserne ydede hjælp til lægebehandling, hospitalsbehandling, underhold (dagpenge), og begravelseshjælp. Fra 1863 opfordres kommunerne af statsmagten til at yde sygekassemedlemmer hospitalsbe­handling mod reduceret takst, altså en offentlig tilskudsord­ning til den private forsikring. I forlængelse af 1891-reformen vedtages det ved reformens 3. led, Lov af 12. april 1892 om anerkendte Sygekasser at yde statstilskud til sygekasser. Sygekasser skulle, for at kunne anerkendes, og dermed oppebære statstilskud, 1) have enten en faglig eller en geografisk afgrænsing, og 2) kun kunne optage ‘ubemidlede’ som ‘nydende medlemmer’, 3) standardisere vedtægter og regnskab, og 4) underlægges statsligt tilsyn. Ved denne konstruktion skaffedes dækningsmulighed dels for lønarbejdernes sygeforsikringsbehov, dels også for husmændenes behov.

Loven løste dermed en del af arbejderproblemet. Når det var politisk muligt på dette tidspunkt at give statstilskud – hvilket jo er et brud med liberal socialpolitik – så skyldes det ikke mindst for det første, at kasserne er politisk neutrale. Hertil kommer at de for en dels vedkommende i deres oprindelse var grundtvigiansk inspireret, altså ofte landboorienterede, en anden del var filantropisk (ofte konservativt og kristeligt) inspirerede, og endelig at kasserne bidrager til at holde fattigkassernes udgifter nede.

Foruden argumentet om ‘hjælp til selvhjælp, som konservative og en del liberale var tilhængere af, gjorde sygekassernes partipolitiske neutralitet (næsten da) tanken om tilskud nogenlunde spiselig for de borgerlige partier. Hertil kommer, at kasserne bidrager til at holde fattigkassernes udgifter nede.

1907 Akasselov

Det sidste kan selvfølgelig også siges om arbejdsløshedskasserne. Disse var imidlertid knyttet til de socialdemokratiske (‘socialistiske’) fagforeninger, og dette betød, at det danske politiske system først i 1907 var ‘politisk modent’ til at yde statstilskud til A-kasserne³⁹. Denne støtte gjordes betinget af, at A-kassernes økonomi holdtes skarpt adskilt fra fagforeningernes strejkekasser. En idé, som iøvrigt ikke skriver sig fra denne lejlighed, men er ældre: flere fagforeninger havde tidligt adskilt A-kasse og strejkekasse for at værne strejkekas­ser­ne mod krav fra A-kasse-side. En anden meget levedygtig bestemmelse i 1907-loven er reglen om, at et A-kassemedlem, som vægrer sig ved at modtage passende anvist arbejde, mister under­støttel­ses­retten. En regel, som også tidligere var normal i A-kassevedtægterne: den tilsigtede at forebygge medlemmers ‘misbrug’ af andre medlemmers kontingentpenge. Endvidere foreskrev loven, at en A-kasse, for at kunne opretholde statsanerkendelse og dermed tilskud, var forpligtet til at anvise ledig arbejdskraft til arbejds­kraftsøgende arbejdsgivere. Det forslag, som blev til lov i 1907, var stillet i 1906 af en ved Folketingsbeslutning i 1903 nedsat Invaliditets-  og Alderdomsforsikringskommission. Tidligere forslag om arbejdsløshedsforsikring var faldet på Rigsdagen.

Fælles for sygekasser og A-kasser var, at der var forholdsvis snævre varighedsgrænser for den hjælp, der kunne ydes. Samt nogle ret kradsbørstige kontrolforanstaltninger i det øjemed at sikre kasserne mod ‘misbrug’.

Statsligt tilsyn + tilskud

Tilskudsformen for sygekasser og arbejdsløshedskasser blev statslig. Kontrolorganerne, Sygekasseinspektorat og A-kasseinspektorat blev statslige. Politikernes ønske om en samarbejdspræget relation mellem det statslige tilsyn og medlemmernes valgte tillidsmænd kom til udtryk i, at Sygekasseinspektøren, lægen Th. Sørensen, som jo havde vist talent for at understøtte sygekasseopbygningen, også blev udnævnt til posten som Arbejdsløshedsinspektør.

1913 Arbejdsanvisning

I 1913 oprettedes en statslig arbejdsanvisning, i det øjemed at supplere og kontrollere A-kassernes anvisning, herunder deres overholdelse af anvisnings­pligten. Forslaget om den offentlige anvisning kom fra arbejdsgiversiden, og havde den gang som lige siden sin baggrund i arbejdsgivernes opfattelse af/kritik af, at A-kasserne ikke anviste ‘neutralt’. Dette hensyn blev naturligvis garneret med udsagn om, at en offentlig ‘neutral’ anvisning ville afhjælpe arbejdsløshedsproblemet. Det gjorde det lige så lidt den gang som siden.

1907 Hjælpekasselov

De fattiges kasse fik i 1907 nyt navn⁴⁰: Hjælpekassen, og en særlig valgordning, lignende kommunevalgordningen, men til forskel fra kommunevalgordningen med valgret og valgbarhed for kvinder, samt statstilskud og udvidet personkreds.

1899, 1904 .. 1919 Husmandslovgivning

Formål: ideologi, driftsøkonomi

En socialpolitisk foranstaltning, som dog ikke altid omtales som sådan, var husmandsloven: 1899-loven om statslån til erhvervelse af eget brug for landarbejdere, som opfyldte visse personlige og økonomiske betingelser⁴¹. Denne lov kunne også, ifølge Erling Olsen, være betegnet “lov om tilvejebringelse af landarbejdere for jorddrotter”⁴². De brug, som oprettedes efter 1899-loven, har mellem 3 og 5 tønder land. Denne lovgivning forlængedes siden (1904-1909 og sidst 1919⁴³). Ved disse lovændringer øgedes husmandsbrugenes størrelser, der gaves mulighed for lån til køb af tillægsjord til husmandsbrug, og i denne for­bindelse muliggjordes også en del ‘herregårdsslagtninger’. Denne første egentlige erhvervs­støttelovgivning efter enevælden markerer et mærkbart brud med liberal teori. Og den gav anledning til adskillig principiel økonomisk diskussion. Et vigtigt sidemotiv til lovgivningen, ikke mindst fra partiet Venstres side, var, at man ved at gøre husmændene til selvejere eller dog næsten selvhjulpne selvejere ønskede at beskære Socialdemokratiets indflydelse på husmænd og landarbejdere. At lovgivningen desuden havde et økonomisk grundlag i småbrugenes driftsøkonomiske fordele i en animalsk orienteret produktion,er dog også ret afgørende. Antagelig fordi arbejdskraften – landarbejdere med ‘fod under eget bord’– knoklede desto hårdere. Hermed lagdes også grunden til et socialt problem under 1960’ernes økonomiske omstillinger.

Børn: 1873 Fabrikslov

1888 Børnebidrag, plejebørnlov

1913 Enkebørnlov

Lige som andre grupper udskiltes til sociale ydelser uden for fattigvæsenet, blev også børnene udset til lovmæssig særbehandling. Først med fabrikslovenaf 1873, som regulerede og begrænsede, men ikke forbød, børnearbejde i fabrikkerne (først meget senere kom regulering af børnearbejde i landbrug og fiskeri). Men især ser vi offentlige socialpolitiske nydannelser på børneområdet med plejebørnslov og børne-bidragslov i 1888. Plejebørnsloven blev vedtaget på baggrund af agitation især fra Præmieselskabet for Plejemødre, stiftet 1861 efter avisomtale af plejebørns ynkelige forfatning. Loven e­tablerer et særligt tilsyn med plejehjem – nemlig plejehjem for de af sognerådene anbragte (udliciterede) børn. Det skete bl.a. på baggrund af alarmerende konstateringer af plejebørns høje dødelighed. Børnebidragsloven var en principiel nydannelse derved, at den hjemlede mulighed for, at ubemidlede enlige mødre kunne få børnebidrag udlagt forskudsvis af sognerådet, som så inddrev bidraget hos faderen. Det forskudsvis udlagte bidrag betragtedes som fattighjælp, ydet til faderen. Det offentlige trådte altså ind som et mellemled mellem faderens forsørgelsesansvar og barnets faktiske forsørgelse⁴⁴. Børnebidragsloven af 1888 kan betragtes som en kollektiv, lovmæssig erkendelse af, at den enkelte enlige forsørgers situation af samfundsudvik­lingen var blevet gjort så sårbar, at hun ikke længere havde mulighed for at optræde inden for den privatretlige forsørgelsespligts rammer. Vi skal dog frem til 1913, før enkebørn ved lov får tillagt børnetilskud. Argumenta­tionen herfor var, at enkebørn økonomisk set er lige så ringe stillet som de enlige mødres børn.

1905 Børnelov

Med børneloven af 1905⁴⁵(værgerådsloven) forlængedes linien fra plejebørn­sloven af 1888 på den måde, at statsmagten kan blande sig i familiens opdragelse (eller mangel på samme), af “forbryderiske og forsømte børn”  (se dog ovf. p 61: K §7, L § 11). Børneloven blev til efter et større kommissionsarbejde, påbegyndt i 1895, om Statstilsyn med børneopdragelsen.  Et vigtigt hensyn bag kommissionsarbejdet var ønsket om en humanisering af kriminalpolitikken over for børn, og en idé om at en systematisk, faglig kvalificeret indsats i forhold til børn kunne forebygge uønsket socialisering, kriminalitet og anden afvigende adfærd. Indsatsen under lovens rammer foretoges nok så forskelligt, afhængigt bl.a. af samfunds- og børnesyn hos medlemmerne. I bogen “Under værgerådet” hævder Ib Gejl, at Århus Nordre og Søndre værgeråd førte ganske forskellig politik, især præget af de respektive formænds rolleopfattelser⁴⁶.

Pædagogik og institutioner

I denne periode skete også en kraftig vækst i antallet af institutioner for børn og unge, især børnehaver og det, som i dag hedder vuggestuer. De første børnehaver (‘asyler’) dukkede op allerede i begyndelsen af 1800-tallet, som opbevaringsforanstaltninger for udearbejdende mødres småbørn.

Enkelte ‘daghjem for spædbørn’ sås også i midten af 1800-tallet, men forsvandt igen på grund af smittefare vedr. børnesygdomme.

1850Frøbel børnehaver.

Fra omkring 1850 blev Fr. Frøbels tanker om børneopdragelse⁴⁷kendt i Danmark, og fra o. 1870 tog institutions­dannelsen på denne idémæssige baggrund for alvor fart. Vi ser altså her dels ‘opbevaringsbørnehaver’ for fattigfolks småbørn, dels pædagogiske (halvdags) børnehaver for bedre stillede folks børn.

Folkebørnehaver. Menighedsbørnehaver. 1919 Tilskud

Disse to idémæssige strømninger løb sammen i oprettelse af folkebørnehaver og menighedsbørnehaver på privat initiativ og uden offentligt tilskud op til 1. verdenskrig⁴⁸. Først fra 1919 gaves lovhjemmel for statstilskud til sådanne institutioner, men det er nærliggende at antage – jeg har ikke undersøgt det i detaljer – at der forud for, og navnlig under, første verdenskrig er ydet visse kommunale tilskud hertil.

Døgninstitutioner

I perioden oprettedes også en del døgninstitutioner for børn, især for adfærdsvanskeli­ge eller kriminelle børn. Holger Horsten⁴⁹gør grundigt rede for den idémæssige baggrund – kristelig-socialfilantropisk – bag oprettelsen af disse opdragelses- og optagelseshjem, som oprettedes af enkeltpersoner og foreninger fra 1820’erne og fremefter. Oprindeligt sigtende på forældreløse børn i almindelighed. Institutioner, som i hele perioden har haft betydelige økonomiske vanskeligheder, og som – da de jo som døgninstitutioner er det – var dyre at bruge for kommunerne, kun blev brugt til børn, som det ellers var umuligt at få anbragt. De skrappeste drenge. Heri kan antagelig søges en del af forklaringen på, at de smukke pædagogiske idéer bag institutionerne, som Horsten refererer, står i adskillig kontrast til f.eks. Peter Sabroes, Christian Christensens og Richard Jensens skildringer af livet på disse hjem⁵⁰ Med 1905-loven fik disse døgninstitu­tioner mere solidt økonomisk grundlag.

Handicappede

På privat initiativ oprettedes i perioden institutioner til behandling og erhvervsmæssig optræning af vanføre og lemlæstede børn: ‘Samfundet og hjemmet for vanføre børn’ i 1872 (fra 1881 også for voksne), og for epileptikere (i 1890’erne). I 1898 oprettes Statens Institut for Talelidende. I motiveringerne for oprettelse af disse institutioner indgik revalideringstanker⁵¹.

1898 Støtte til arbejderboliger

I 1898 lovgaves om støtte til arbejderboliger. Byggeforeningerkunne mod-tage billige statslån, men forudsatte at medlemmerne selv havde præsteret en vis opsparing. Med Søren Kolstrups ord var det ‘arbejderaristokratiet’, der især nød godt af ordningen⁵². Jeg har ikke undersøgt omfanget af byggeri med sådan støtte. Støtteordningen var klart orienteret i retning af at indlære borgerlige (opsparings) normer hos arbejderbefolkningen.

1903 Børnefradrag

I forbindelse med gennemførelsen af Venstres skattepolitiske program i 1903 (efter systemskiftet 1901), nemlig afskaffelse af hartkornsskatter og påligning af indkomstskat­ter, ser vi en helt ny konstruktion vedr. børn, idet børnefradraget indføres. Argumentatio­nen er, at skatteevnen hos en forsørger med en given indkomst er mindre end skatteevnen hos en ikkeforsørger med samme indkomst. Børnefradraget blev reguleret opad i 1914. Det var et fast beløb pr. barn, og det var afhængigt af skatteyders bopæl, ud fra den betragtning at forsørgelsen var billigere på landet end i byerne⁵³.

1898 Ulykkesforsikringslov

Periodens eneste i traditionel forstand ‘kapitalistiske’ socialsikringsordning er Ulykkesforsikringsloven af 1898, nu Arbejds­skadeforsikringsloven. Den pålagde arbejdsgiverne erstatningsansvar over for arbejderne i forbindelse med arbejdsulykker, og pålagde dem at forsikre dette ansvar i anerkendte (private) ulykkesforsikringssel­skaber.

5.4.2 1914-1945 Socialpolitiske tiltag og institutioner. Den 3. socialreform

Krigsøkonomi og statsindgreb i markedet

De til krigsøkonomien knyttede sociale problemer var først og fremmest vareknaphed og prispres. Ovenfor (pp 91, 94) er nævnt de socioøkonomiske foran­staltninger, som toges i brug heroverfor. Når det er rimeligt at anskue tiltag som maksimalpriser, rationering, afleverings­pligt, som havende et socialpolitisk aspekt, er det fordi de i væsentlig grad påvirker reproduktionsforholdene. For den enkelte forbruger kan det jo være ét fedt, om en varepris er bestemt af en maksimalprisregel eller et pristilskud.

Udvidelse af hjælpekassehjælp

Under første verdenskrig udvidedes ved dyrtidslovene 1915 kommunernes adgang til at hjælpe ‘uformuende eller mindrebemidlede’ med penge eller naturalier. Herved blev hjælpekassernes arbejdsområde udvidet, og statstil­skuddet til fattigere kommuner med store sociale problemer forøget. (Hjælpe­kassernehavde ved 1907-loven afløst De fattiges kasse fra 1856, den lidt finere fattigforsørgelse uden fattighjælpsvirkning). Forskellige andre særlige hjælpeforanstaltninger blev knyttet til dels det kommunale hjælpeapparat, dels A-kasserne, under krigen⁵⁴. Nævnes skal også, at indførelse af en brændevinsskat, som hævede prisen på en flaske snaps fra 60 øre til 12 kr i 1917, gav anledning til en vis adfærdsændring: antallet af delirium tremens tilfælde ved Københavns Kommunehospital faldt fra 300 pr år til 0. Loven begrundedes med hensynet til at skaffe brødkorn.

1921-1922 ‘Den lille socialreform’

Genforeningen, indlemmelsen af Nordslesvig i kongeriget i 1920, gav anledning til ‘den lille socialreform’ i 1921-22: invalideforsikringsloven og aldersrenteloven. Anledning – ikke årsag: som nævnt p. 105 havde der i adskillige år lydt krav om retsprincip, faste kriterier for udmåling af alderdomsunderstøttelse, og for tildeling og udmåling af understøttelse til invaliderede.

1921 Invalideforsikring

Lov nr. 253 af 6. maj 1921 om invalideforsikring blev vedtaget under pres fra genforeningen: Nordslesvigerne havde været omfattet af 1880’ernes Bismarckske ‘Arbeiter-Versicherungs-Gesetze’, herunder også en invalideforsikring. Det ville have forekommet politisk særpræget, om man havde budt nordslesvigerne velkommen hjem med en afskaffelse af denne deres retsprægede ordning, og i stedet budt dem på forsørgelse under fattigloven. Lovens personkreds var: ubemidlede nydende sygekassemedlemmer. Tildelingskriterium var: tab af mindst 2/3 af erhvervsevnen. Invaliderentens størrelse var fastsat i loven, og den var uafhængig af den invalideredes indtægt (erstatningssynspunktet). Afgørelsen om ret til invaliderente blev truffet af et statsligt organ, Invalideforsikringsretten. Invaliderente og udgifter til helbredelse blev afholdt af Invalideforsikringsfonden, som blev finansieringen via: arbejdsgiverbidrag, medlemsbidrag (invalidepræmie, opkrævet sammen med sygekassekontingentet), og statstilskud. Dette førte til den forsikringsprin­cipielt ejendommelige konstruktion, at bidragsyder- og ydelsesmodtager-kredsene er forskellige, idet husmænd uden ansatte kunne være medlemmer og således nyde godt af arbejds­giverbidragene.

1922 Aldersrente. Retsprincip i stedet for skøn

Aldersrenteloven af 1922 afskaffede skønnet i udmålingen af alderdoms­understøttelsen, og gjorde understøttelsen til en fast takst. Alders­grænsen for tildeling af aldersrente blev ganske vist hævet til 65 år. Retsprincippet, fast takst, var det krav, som ikke mindst den talmæssigt voksende arbejderklasse havde stillet siden 1880’erne – og når denne klasse var vokset, var antallet af ældre blevet stort og politisk magtfuldt. Når en Venstreregering fandt anledning til at gennemføre det gamle socialdemokrati­ske krav, må det nok ses på baggrund af, at socialdemokraternes iver efter kravets gennemførelse var i aftagen. Idet nemlig stadig flere socialdemokratisk dominerede fattigudvalg havde fundet ud af at benytte den skønsmæssige hjælpemulighed til at hjælpe bedre end Venstrekommunerne ønskede. Derfor kunne retsprincippet, som jo også indebærer en begrænsning på hjælpeudmålingen, være tiltrækkende for partiet Venstre.

Også i 1921 udvidedes sygekassernes ydelsesområde bl.a. til at omfatte kronisk syge.

Under Venstre-regeringen Madsen-Mygdal 1926-1929 sænkedes ydelsesniveau, og retsvirkninger skærpedes, for at øge incitamenterne for de ledige til at søge arbejde, evt. også på ringere vilkår end overenskomstbestemt.

1933 DEN 3. SOCIALREFORM

Allerede i 1920 kritiserede K. K. Steincke⁵⁵ det sociale hjælpesystem for dets kompleksitet, uoverskuelighed og ineffektivitet. Kritikken fremsattes midt i efterkrigs­tidens genopbygningsboom. I 1932-33 materialiseredes kritikken i det, der bl.a. af Steincke er blevet betegnet som Steinckes socialreform: Den 3. socialreform.

1 reform 4 love

Socialreformen bestod af 4 love: Lov om Arbejdsanvisning og Arbejdsløsheds­forsikring mm.(arbejdsløshedsloven), Lov om Forsikring mod Følger af Ulykkestilfælde, Lov om Folkeforsikring (sygekasse, invalide- og aldersrente), og Lov om offentlig Forsorg, alle af 20. maj 1933.

Det socialpolitiske netsystem

I relation til systematikken i kap. 2 kan den 3. socialreform beskrives på den måde, at de tre førstnævnte forsikringslove omhandler forsørgelsepå et højere niveau end fattighjælpen, mens den fjerde, forsorgsloven, omhandler forsørgelse i de tilfælde, som ikke er dækket at forsikringslovene, og på et lavere niveau end forsikringslovene. Denne konstruktion er blevet karakteriseret som det socialpolitiske netsystem, hvor forsikringsydelserne er det grovmaskede sikkerhedsnet, som opfanger de (gode) borgere, som har sørget for at forsikre sig og dermed udviser god kontrol over tilværelsen, mens forsorgsydelserne er det finmaskede sikkerhedsnet, der opfanger de mindre velorganiserede borgere, som kun forsørges nødtørftigt.

Foruden forsørgelsesydelserne (dagpenge efter Ulykkesforsikringsloven, Arbejdsløshedsloven og Folkeforsikringsloven, invalide- og aldersrente efter Folkeforsikringsloven, forsorgshjælp og børnebidrag efter forsorgsloven), indeholdt alle fire love forskellige naturalydelser eller serviceydelser: dækning af behandlingsudgifter og ydelse af behandling efter Ulykkes- og Folkeforsikringslovene, ophold i børne-, voksne- og ældreinstitutioner efter Forsorgsloven, og forskellig myndighedsindsats (arbejdsanvisning, foranstaltninger vedr. børn, tvangsarbejde i arbejdsanstalt, mm.)

1 Arbejdsløshedsloven

Arbejdsløshedsloven (vedtaget 1932, lidt ændret 1933) bestod stort set i en videreførelse af de tidligere sammenlagte love (af 1907 og 1913), uden væsentlige organisatoriske eller ydelsesmæssige ændringer. Loven gav standardforskrifter for indretningen af de statsa­nerkendte, og dermed tilskudsberettigede, arbejdsløsheds­kasser, for disses ydelser (dagpenge, rejse- og flyttehjælp samt juleunderstøttelse) og for, hvornår kasserne ikke må yde understøttelse. Loven indeholdt endvidere forskrifter for den offentlige arbejdsanvisnings dobbeltfunktion som kontrollant af A-kassernes anvisning og regnskaber, og som anviser af ikke-forsikrede arbejdere. Endelig indeholdt loven bestemmelser om Arbejdsløs­hedsfonden, som bl.a. kunne iværksætte nødhjælpsarbejder og uddannelsesfor­an­staltninger i særligt arbejdsløshedsramte områder, samt yde lån til hårdt ledighedsramte A-kasser.

2 Ulykkesforsikringsloven

Ulykkesforsikringsloven fastholder grundprin­cipperne fra 1898-loven: erstatning for arbejdsulykker er en produktionsom­kostning, som arbejdsgiver via en lovpligtig forsikring afholder. Loven medfører en udvidelse af erstatningsområdet til også at omfatte visse anerkendte erhvervssygdomme. Erstatning ydes som dagpenge, invaliditets­erstatning og hjælp til efterladte. Dagpenge ydes til ulykkesramte, som ikke er i stand til at genoptage arbejdet i samme omfang som tidligere, og ydes indtil invaliditetserstatning er fastsat. Invaliditetserstatninger ved fuldt tab af erhvervsevnen en renteydelse på 3/5 af årslønnen (dog med et maksimum), ved mindre erhvervsevnetab en procentvis lavere ydelse. Dog kan der under visse forudsætninger udbetales en kapitaler­statning i stedet for renteydelsen. Efterladte-erstatninger et kapitalbeløb til enke og/eller uforsørgede børn. Loven ophævede visse ydelsesbegrænsninger og udvidede forsikrings­området.

3 Folkeforsikringsloven

Folkeforsikringsloven samler (næsten) alle regler om hjælp til syge, invalide og gamle. Loven gør medlemsskab af en privat forsikringsforening (sygekasse eller fortsættelses­sygekasse) til tildelingsbetingelse for de offentlige ydelser: invalide- og aldersrente, og den forpligter enhver indbygger over 21 år til at søge optagelse i en sygekasse eller fortsættelsessygekasse. Det kan kaldes ’universalisme ad bagdøren’.

Lovens ydelser er fra sygekassen vedr. sygdom: dækning af udgifter ved hospitalsophold, ved lægebenyttelse, delvis dækning af medicin- og hjælpemid­deludgifter, og, mod særlig forsikring, dagpenge ved indkomsttab. Vedr. svangerskab og fødsel: læge- og jordemoder­hjælp og dagpenge. Endvidere yder sygekassen hjælp til tandbehandling og visse løbende ydelser til kronisk syge.

Lovens ydelser er fra socialudvalget ved invaliditet og alderdom, in­validerente og aldersrente. Renten ydes med et fast beløb, højest i København – Frederiksberg -Gentofte, lavere i købstæder og bymæssige bebyggelser, lavest i det øvrige land. Beløbet er endvidere højst for ægtepar, hvor begge ægtefæller opfylder tildelingsbetingelserne, lavere for enlige mænd samt ægtepar, hvor kun den ene opfylder tildelingsbetingelserne, og lavest for enlige kvinder samt ægtepar, hvor kun kvinden opfylder tildelingsbe­tingelser­ne. Tillige ydes børnetillæg, hvis rentemodtagerne har forsørgerpligt for børn under 15 år. Ved invaliditet ydes invaliditetstillæg og evt. plejetillæg. Tildelingskriterium vedr. alders- og invaliderente er 65 år alder eller invaliditetsbetinget erhvervsevnetab på 2/3. Endvidere uberygtethed, og vedkommende må ikke inden for 10 år før ansøgning om invalide- og aldersrente have bortgivet væsentlig formue, eller inden for 3 år have modtaget fattighjælp. Endvidere er, som ovenfor nævnt, sygekassemed­lemskab tildelingsbetingelse.

4 Forsorgsloven LOF

Socialreformens hovedlov: Lov om Offentlig Forsorg (forsorgsloven) samler og systematiserer bestemmelserne fra 41 love og andre regelsæt, i alt 335 paragraffer. Den afløser fattigloven af 1891, børnebidrags- og plejebørnslovene af 1888, værgeråds- og hjælpekas­selovene af 1905 og 1907, enkebørnsloven og mange andre love og administrative forskrifter.

Lovens ydelser er: kontanthjælp i trangssituationer, som ikke dækkes af forsikringslovene, diverse institutionsydelser til børn og gamle og til særforsorgsklienter og andre afvigere, spændende fra børnehaver over alderdoms­hjem til tvangsarbejdsanstalter, børnetilskud og børnebidrag, mælkehjælp til fødende, skolebespis­ning, begravelseshjælp.

Administration: Socialudvalg, socialkontor

Forsorgslovens administrationsapparat bliver kommunalbestyrelsernes socialudvalg, i visse sager vedr. børn og unge bistået af et børneværnsud­valg, nedsat som underudvalg af socialudvalget men foruden kommunalbe­styrelsesmedlemmer også bestående af borgere med særlig indsigt i og interesse for børneforsorg (hermed skabtes plads for tidligere værgeråds­medlemmer). Enkelte beslutninger skal dog træffes af kommunalbe­styrelsen, således visse beslutninger om tvangsmæssige foranstaltninger. I større kommuner skal forefindes socialkontor med daglig ekspeditionstid. Hermed tages nok et skridt i retning af professionalisering af socialforsorgen.

Retsvirkninger

En væsentlig ændring bringer forsorgsloven på retsvirkningsområdet: mens hjælp efter fattiglovene af 1803 og fremefter havde fattighjælps virkning, medmindre udtrykkelig undtagelse var gjort i loven, fastslog forsorgsloven, at fattighjælps retsvirkninger (valgretstab, valgbarhedstab, ægteskabsforbud) kun undtagelsesvis måtte tages i brug, når det var særligt hjemlet (det vil stort set sige: mod groft forsømmelige forsørgere, drankere og arbejdssky personer) og kun efter beslutning i kommunalbestyrelsen. Forsørgelseskommunebegrebet afskaffes, og dermed (næsten) hjemsendelsesproblemet: Bopælskommune er forsørgelsessted.

Forsikring eller forsorg?

Trods navnene var den eneste ‘rene’ forsikringslov ulykkesforsikringsloven. Arbejdsløshedsforsikringen var delvist bidragsfinansieret, sygekasseordningen ligeså, invalideforsikringen næsten ikke, og aldersrenteordningen slet ikke. Når betegnelsen forsikring alligevel bruges, og når den sælsomme konstruktion: At lade retten til invalide- og aldersrente bero på, om personen (evt. for mange år siden) har søgt sygekassemed­lemskab bruges, ja så må forklaringen nok søges i den politiske ‘overbygning’: Ved at bygge reformen på sygekassesy­stemet havde Steincke⁵⁶ sikret sig politisk støtte fra talrige socialdemokratiske og Venstre-tillidsfolk. Dermed var der for så vidt også gjort op med diskussionen i Socialdemokratiet i 1880’erne: Det var hjælp til selvhjælp princippet, der dominerede størstedelen af det socialpolitiske ydelsesområde. Forsikringsprincippet blev også af socialdemokraterne anset som ‘finere’ end forsorgsprincippet. Og betegnelsen ‘forsikring’ var en salgsfremmende etiket, selvom den ikke dækkende beskrev indholdet.

Reformkompleksets forsikringselementer, f.eks. krav til helbredstilstand ved optagelse i sygekasse, varighedsgrænser for ydelser fra sygekassen, sygekasse-medlemskab som betingelse for aldersrente, efterlod mennesker med sociale problemer, som måtte løses via en ‘restlovgivning’: En Lov om offentlig Forsorg.

Dette var tilsigtet: Det socialpolitiske netsystem, med forsikrings­ordningerne (syge-, arbejdsløsheds-, invaliditets-, alders- og ulykkesfor­sikringerne) som det øvre net med de mellemstore masker, til opfangelse af de fleste (gode) borgere ved indkomstbortfald, og med forsorgslovens små masker som skal opfange de (mindre gode) borgere, skal befolkningen motiveres til at holde sig forsikrede, for at undgå at blive spist af med en mindre rundelig ydelse.

1930’ernes paradoksproblem

Øget statslig indflydelse

Sammenlægningen af A-kasselov og arbejdsanvisningslov ændrede ikke noget væsentligt i ordningernes opbygning eller finansiering. Og sammenlægningen gjorde ikke apparatet egnet til at løse 1930’ernes ‘paradoksproblem’: Samtidig afvandring fra, og arbejdskraftmangel i, landbrugser­hvervet, og høj ledighed i byerne – idet jo de til byerne indvandrede unge bønderkarle var villige til at arbejde for lavere løn end byarbejderne, fordi de stadig derved kunne tjene mere end ved landbruget. Derved udkonkurrerede de en ganske stor del byarbejdere, som følgelig blev ledige. Og som bønderne absolut ikke ville have arbejdsan­vist, fordi de stillede krav og var mindre tålsomme end bøndernes egne sønner.

1933 reformens politiske kontekst

Sammenfattende om socialreformen af 1933 må det konstateres, at den øger den centrale statsmagts indflydelse på socialpolitikkens udformning også i de enkelte sogne og købstæder (selvom kommunernes størrelses forskellighed og de kommunale socialudvalgs selvbevidsthed satte grænser for forsøget på at skabe ensartethed). Den øger statens andel af finansieringen, i form af et refusionssystem. Den hæver i et vist omfang ydelsesniveauet, efter de Madsen-Mygdalske sænkninger i 1920’ernes slutning. Og den etablerer næsten et énstrenget system.

1933-socialreformen, blev udarbejdet under en opgangskonjunktur, og gennemførelsen blev påbegyndt, inden den økonomiske krise for alvor slog igennem. Ganske vist er selve lovvedtagelsen en del af et omfattende kriseforlig, og reformens udførelse sker under en dyb krise. Muligvis er det dette forhold, mere end lovenes indhold, der er baggrund for Kjeld Philips hårde dom over Steinckes socialreform.

Kjeld Philip⁵⁷fremhæver, at reformen snarere er en – ganske vist hårdt tiltrængt – systematisering af gældende regler og praksis, end en nyskabende reform. Tage Kårsted oplyser⁵⁸, at reformen blev til, ikke i forhandlingerne om Kanslergadeforliget (herom nedenfor), men ved at Stauning om morgenen efter forliget svarede Steincke, som spurgte ”Jamen, hvad så med min socialreform?” – ”Det må sgu høre med” – en antydning af, at de centrale politiske beslutningstagere ikke har anset reformen for at være af afgørende politisk betydning.

Kanslergadeforliget, som blev rammen om 1933-socialreformen, er omtalt pp. 91-92. Forliget blev indgået mellem regeringspartierne, Socialdemokratiet og Det radikale Venstre, og Venstre. Det konservative Folkeparti var ikke med i forliget. Denne sammenhæng generede K.K. Steincke, som i sine erindringer nævner, at han hellere ville have haft ’de velvillige konservative’ end ’de sure venstrefolk’ med til at vedtage og gennemføre lovene⁵⁹. På grund af forligskonstellationen fik Venstre indflydelse på lovene i mindre klientvenlig retning.

Lang tid går der ikke, før der sker knopskydning på socialreformens næsten énstrengede system.

Ungdomsarbejdsløshedsindsats

I krisens fodspor tages forskellige initiativer til løsning af særlige gruppers problemer. Fra 1933 lovgives med henblik på beskæftigelse især af unge ledige, med statstilskud til kommunale og/eller foreningsinitiativer, fra 1938 med staten som iværksætter. Målet var ”.. at afværge den nedbrydning af ungdommens arbejdskraft og arbejdsvilje, som følger af årelang arbejdsløshed” (Stauning, 1932), men også frygten for ungdommens accept af nazistisk (eller kommunistisk) ideologi lå bag initiativerne⁶⁰.

Sundhedspleje

I forlængelse af den ovennævnte befolkningspolitiske debat oprettedes senere i 1930’erne særlige kommunale sundhedsplejeordninger (med særlig stats­refusion og formelt uafhængigt af socialvæsenet), som et tilbud til alle uanset indtægtsforhold.

Mødrehjælp

Også med udgangspunkt i befolkningskommisisons arbejde oprettes ved Lov nr. 119 af 15. marts 1939 de særlige Mødrehjælp­sinstitutioner, med det formål at fjerne eller afsvække de grunde, der bestemmer en kvinde til at undgå svangerskab eller til at få svangerskab afbrudt. Mødrehjælpsinstitutio­nerne oprettes som selvejende institutioner – uden for det kommunale socialvæsen – med den begrundelse, at der var en stemplingseffekt knyttet til socialforsorgen. Det blev bl.a. henlagt til mødrehjælpsinstitutionerne at indstille til legal abort og at rådgive om prævention. Mødrehjælpsloven foreskrev, at ”Lederen af Institutionen skal være en Kvinde, der har gennemgået et anerkendt Kursus for Socialhjælpere ….” – en uddannelse, oprettet i 1937, senere benævnt socialrådgiveruddannelsen.

Seksualreformdebatten

Forud herfor var gået en voldsom debat om seksualitet, prævention, abort, oplysning, og racehygiejne⁶¹. Aktører var bl.a. fra 1913 syndikalisten Chr. Christensen med bladet solidaritet, Foreningen for sexuel oplysning fra 1924 med forfatteren Thit Jensen og lægen J. Leunbach, Arbejderkvindernes Oplysningsforbund fra 1925 med Marie Nielsen, og Verdensligaen for Sexualreform fra 1927, også med bl.a. Leunbach som medstifter. Ikke mindst disse foreningers udsagn om kvindens ligeberettigede seksuelle lyst og selvbestemmelse vakte forargelse og modstand i den borgerlige offentlighed. Da Leunbach i 1924 sammen med Kommunistisk Kvindesekretariat første gang åbnede en seksualoplysningsklinik, vakte det meget postyr, og klinikken måtte lukke efter en måned.

Med til billedet af tidens debatklima hører, at dele af samfundet ivrigt påberåbte sig det germanske kvalitetsmoder, med hjemmearbejde og talrige børn, mens neo-malthusianerne, bl.a. nogle af syndikalisterne, mente at seksualoplysning både ville gøre det muligt for arbejderkvinderne at have mere glæde og mindre angst ud af seksuallivet, og tillige mindske presset af børn på arbejderfamiliens skrøbelige økonomi, og via færre fødte arbejderbørn mindske nøden og udbuddet af arbejdskraft.

Svangerskabslov 1937

Justitsministeriets Svangerskabskommission, nedsat 1932, foreslog i 1936 oprettelse af offentlige seksualvejledningsklinikker. Det blev indføjet i Svangerskabsloveni 1937. Men Steincke meddelte amterne, “at de ikke skulle påbegynde klinikkerne, før de hørte nærmere – og de hørte aldrig nærmere”

. Hvorefter opgaven med præventionsoplysning blev henlagt til Mødrehjælpen, hvis hovedsagelige formål er at fjerne eller afsvække de grunde, der bestemmer en kvinde til at undgå svangerskab eller til at få svangerskab afbrudt. Denne dobbelthed i Mødrehjælpens rolle bliver også senere anledning til politisk polemik, ikke mindst da nogle af mødrehjælpsinstitutionerne i 1960’erne går aktivt ind i abortdebatten, igen med kvindens selvbestemmelse som tema. Herom mere i næste kapitel.

Boligstøttelovgivning

I begyndelsen af 1900-tallet og ikke mindst i 1920’erne iværksattes en del kommunalt boligbyggeri, med husvilde som målgruppe. I 1938 indledtes et nyt afsnit i dansk socialpolitik, idet en familiepolitisk motiveret boligstøttelovgivning vedtoges⁶², hvor foreningsejet bliver fremherskende.

Ved socialreformen havde man iøvrigt opretholdt ordningen med selvejende institutioner for børn og unge, med statslig godkendelse og kommunalt og statsligt tilskud – altså for så vidt også et flerstrenget system.

Aldersrente fra 60 år

Tilgangsalderen til aldersrente blev i 1937 nedsat fra 65 år til 60 år, som led i ‘arbejdsløs­hedsbekæmpelsen’.

Ferielov 1938

Med samme begrundelse vedtoges i 1938 en ferielov: ret til én dags ferie med løn pr. arbejdsmåned, for fuldtidsbeskæftigede altså 12 dage om året.

2. verdenskrig

Ovenfor er nævnt, at produktions-, forsynings- og fordelingsproblemerne under 2. verdenskrig ligner 1. verdenskrigs, dog at besættelsen skærper forsynings­problemerne. Indgrebene er langt hen af samme type. Der lovgives om arbejdsfred og om dyrtids­regulering af lønningerne. Huslejestop er en at de socialpolitiske motiverede ordninger.

En del arbejdsløse blev ‘fjernan­vist’ til Tyskland.

Højrekritik af ydelser og ydelsesmodtagere

Under indtryk af 1930’ernes vedvarende høje ledighed og sociale nød fremførtes kritik af ‘understøttelsesmentaliteten’ og ‘de for rigelige sociale ydelser’. Foran i denne kritik gik partiet Venstre. I forlængelse af kritikken vedtoges i 1941 en skærpelse af forsorgslovens bestemmelser om retsvirkninger af modtagelse af hjælp. Modsat udviklingen under treårskrigen 1848-1850.⁶³

5.5 Sammenfatning

5.5.1 1870-1914

Ved begyndelsen af første verdenskrig er den første industrielle revolution i Danmark gennemført, med dens særpræg af agrar- og handelsorienteret omvæltning. Ganske vist var stadig 40% af arbejdsstyrken knyttet til landbruget (som frembragte 30% af BFI), mens kun 10% af arbejdsstyrken var industriarbejdere (med en andel på 10% af BFI). Håndværk og handel og øvrige erhverv udgjorde den sidste halvdel.

Men omstruktureringen af det danske samfund til det byprægede samfund var i fuld gang: hovedstad, købstæder og stationsbyer i udvikling, og de væsentligste nu kendte erhvervsorganisationer var etableret og konsolideret (fagforbund, DSF, DA, landboorganisationer, Grosserersocietetet, tjene­stemandsorganisationerne).

Skønt talmæssigt lille var industrien godt på vej opad til en dominerende erhvervs­politisk stilling.

Erhvervspolitikken var udpræget liberal, med husmandslovgivningen som vigtigste undtagelse, og frihandelsorienteret. Venstre og Socialdemokratiet var ivrige frihandelstil­hængere, mens Højre ikke var utilbøjelige til (industri-) beskyttelses- og told-tankegange.

Omfattende ændringer i den samfundsmæssige ‘overbygning’ var gennemført: Bønderne havde fået den parlamentariske magt med systemskiftet i 1901. Men var allerede ved at være uddistanceret parlamentarisk af husmænd og arbejdere og andre byboere (radikale, socialdemokrater). Skattelovgivningen var grundlæggende ændret (1903), skolelovgivningen var grundlæggende ændret (gymnasielove 1871 og 1903, folkeskolelov 1899, højere almenskolelov 1903).

Det arbejdsretlige system var etableret med septemberforligeti 1899, arbejdsretsloven af 1910 og ‘normen’ i 1910, samt A-kasselov af 1907 og arbejds-anvisnings­lov 1913. Det sociale område var udbygget med børnelovgivning 1888, fattig-, ældre– og sygekasselovgivning 1891-1892, og børnelov (værgerådslo­ven) 1905, hjælpekas­selov 1907 og enkebørnslov 1913.

Tyveåret fra 1888 til godt 1908 leverer en meget omfattende omlægning af det apparat, som skal søge at forebygge, henholdsvis afhjælpe forskellige former for reproduktionssvigt. Vi ser en vældig vækst i kategorikløvningen: mange forskellige tildelingsregler vedr. forskellige former for hjælp. Vi ser udviklingen fra det énstrengede fattigvæsen til et system, bestående af mange forskellige strenge, hver enkelt streng stort set affødt af en kritik af det énstrengede systems utilstrækkelighed eller værdighedsbe­røvelse over for en bestemt kategori af brugere af systemet. Vi ser udviklingen i finansieringsfor­merne, fra den rent primærkom­munale finansiering over skatten, og den private finansiering, til den statsligt-kommunale finansiering, og den privat + statslige finansiering. Og vi ser udviklingen i organernes art: kommunale, private (herunder både godgørende private, og solidariske forsikringer), og rent statslige organer. Samt statslige organer til hel eller delvis styring af både de kommunale og de private organer.

Denne vildtvoksende flora af organer blev udgangspunktet for den kritik af et splittet system, som K. K. Steincke senere fremlagde i bogen ”Fremtidens forsørgelsesvæsen”⁶⁴.

5.5.2 1914-1945

Når man overskuer den danske sociallovgivning ved anden verdenskrigs afslutning, er det først og fremmest kontinuiteten, der falder i øjnene. Socialudvalgene (‘de bedste sogne­mænd’) – hvis oprindelse er enevældens socialreform fra omkring år 1800 – er også efter 1933-reformen de centralt placerede organer i systemet. Ved siden af dem fylder A-kasserne, med arbejdernes valgte tillidsmænd, det meste af landskabet. Begge med rødder tilbage i 1800-tallet. Principielle organisatoriske nydannelser er kun de statslige arbejdsanvisnings­kontorer og den halvoffentlige Mødrehjælpen. En del ‘selvgroede’ institutioner som daginstitutio­ner og døgninstitutioner og særforsorgsinsti­tutioner lever deres eget⁶⁵ liv ved siden af, hovedsagelig finansieret af statslige og kommunale tilskud formidlet via de selvsamme bedste sognemænd.  Bemærkelsesværdigt er det, at en sådan administrativ struktur har kunne overleve de fundamentale ændringer i produktionsstruktur, ejendomsforhold og øvrige reproduktionsvilkår, som disse halvandet hundrede år har budt på.

Men ser vi det socialpolitiske institutionsapparat under synsvinklen velfærdsstatsudvikling, byder især 1930’erne på nybrud. Boligstøtteordninger og de universelle sundhedspolitiske foranstaltninger, svangreundersøgelser og sundhedsplejerskeordninger, der udsprang af 1930’ernes befolkningspolitiske diskussion, tegner konturerne af en statsmagt, der påtager sig stadig mere omsorg for (eller kontrol med) den enkelte indbyggers liv og udvikling. Det sker i kommunalt regi, altså inden for den organisatoriske ramme, der sattes med oprettelsen af det sognekommunale forsørgelsesvæsen fra begyndelsen af 1800-tallet. Og det sker ofte på kommunalt initiativ. Se herom især S. Kolstrup (1996).