6.1 Befolknings-, erhvervs- og uddannelsesudvikling

Stort udsving i fødselsfrekvens

Befolkningsudviklingen 1945-1980 er præget af vækst i varieret tempo, med nogle meget store fødselsårgange (1943-1948), indtil 1962 ret stabile fødselstal, så en kortvarig kraftig stigning (’ekkovirkning’), og fra 1966 dalende fødselstal (tab. 6.1). Hen i 1970’erne bemærkes en stigning i antallet og andelen af ældre over pensionsalderen (tab. 6.2).

De gifte kvinders revolution

Faldet i fødselshyppigheden efter 1966 må ses i forbindelse med de samtidige ændringer i kvindernes erhvervsmønster. At en meget stor del af kvinderne efter midten af 1960’erne vælger ikke at føde børn så tidligt i livsforløbet som de forudgående generationer er netop: valg. At valget er muligt har en række præventionstekniske og bevidsthedsmæssige forudsætninger. Til de sidste hører bl.a. kendskab til uddannelses- og erhvervsmuligheder, som nedenfor beskrevet.

Afvandring fra landbrug.

Udviklingen er endvidere præget af en betydelig afvandring fra landbruget til byerne og industrien i sidste halvdel af 1940’erne og i 1950’erne, og siden i 1960’erne af en meget kraftig vækst i den offentlige sektors andel af arbejdsstyrken (tab. 6.3). Afvandringen tager form af, at færre unge vælger uddannelse og job i landbruget, hvis arbejdsstyrke derfor mindskes ved ‘naturlig afgang’.

Især i 1960’erne og 1970’erne vokser de gifte kvinders erhvervsfrekvens drastisk. Kvindernes voksende erhvervstilknytning er for en meget stor del kommet inden for kategorien ‘administration, liberale erhverv mv.’, ikke mindst i den offentlige sektor. Dette er sket i sammenhæng med en politisk besluttet udbygning af undervisnings- og social- og sundhedsområderne, altså i form af offentlig efterspørgsel af arbejdskraft på områderne. På disse arbejdsområder er mere eller mindre ‘frivillig’ deltidsbeskæftigelse hyppigt forekommende. I den sammenhæng beskrives udviklingen ofte som en samfundsmæssiggørelse eller professionalisering af kvindearbejdet med omsorg for børn, syge, gamle.

Flere kvinder til undervisnings og social og sundhedssektorerne

Kvindernes voksende erhvervsdeltagelse kommer samtidig med ændrede forbrugs-, holdnings- og familiemønstre. Væksten er dels blevet forklaret med kvindernes ønske om at fastholde en økonomisk-social uafhængighed, dels med forbrugersamfundets voksende krav til familiernes indtjening og dels med, at ledigheden tvinger kvinderne til at fastholde job for ikke at blive udstødt af arbejdsmarkedet. Det synes veldokumenteret, at den stigende erhvervsfrekvens tager form af, at kvinderne ikke – som tidligere – kvitterer erhvervstilknytningen sidst i 20-årsalderen for at passe børn, men tværtimod beholder deres job efter fødsel

. Hvilket umiddelbart mindsker det antal jobs, som – ved uændret fravandringsmønster– ville have været til rådighed for de unge, der vandrer ind på arbejdsmarkedet.

Kvindernes voksende erhvervsdeltagelse kommer samtidig med ændrede forbrugs-, holdnings- og familiemønstre. Væksten er dels blevet forklaret med kvindernes ønske om at fastholde en økonomisksocial uafhængighed, dels med forbrugersamfundets voksende krav til familiernes indtjening og dels med, at ledigheden tvinger kvinderne til at fastholde job for ikke at blive udstødt af arbejdsmarkedet. Det synes veldokumenteret, at den stigende erhvervsfrekvens tager form af, at kvinderne ikke – som tidligere – kvitterer erhvervstilknytningen sidst i 20-årsalderen for at passe børn, men tværtimod beholder deres job efter fødsel¹. Hvilket umiddelbart mindsker det antal jobs, som – ved uændret fravandringsmønster – ville have været til rådighed for de unge, der vandrer ind på arbejdsmarkedet.

Kvindernes voksende erhvervsdeltagelse kommer samtidig med ændrede forbrugs-, holdnings- og familiemønstre. Væksten erdelsblevet forklaret med kvindernes ønske om at fastholde en økonomisk-social uafhængig-hed, dels med forbrugersamfundets voksende krav til familiernes indtjening og dels med, at ledigheden tvinger kvinderne til at fastholde job for ikke at blive udstødt af arbejdsmarkedet. Det synes veldokumenteret, at den stigende erhvervsfrekvens tager form af, at kvinderne ikke – som tidligere – kvitterer erhvervstilknytningen sidst i 20-årsalderen for at passe børn, men tværtimod beholder deres job efter fødsel². Hvilket umiddelbart mindsker det antal jobs, som – ved uændret fravandringsmønster– ville have været til rådighed for de unge, der vandrer ind på arbejdsmarkedet.

Kvindernes voksende erhvervsdeltagelse kommer samtidig med ændrede forbrugs-, holdnings- og familiemønstre. Væksten erdelsblevet forklaret med kvindernes ønske om at fastholde en økonomisk-social uafhængig-hed, dels med forbrugersamfundets voksende krav til familiernes indtjening og dels med, at ledigheden tvinger kvinderne til at fastholde job for ikke at blive udstødt af arbejdsmarkedet. Det synes veldokumenteret, at den stigende erhvervsfrekvens tager form af, at kvinderne ikke – som tidligere – kvitterer erhvervstilknytningen sidst i 20-årsalderen for at passe børn, men tværtimod beholder deres job efter fødsel³. Hvilket umiddelbart mindsker det antal jobs, som – ved uændret fravandringsmønster– ville have været til rådighed for de unge, der vandrer ind på arbejdsmarkedet.

Fig. 6.1 Grundskole- og erhvervsuddannelsessystemerne ca. 1900-1975

Uddannelseseksplosionen

Uddannelseseksplosionen

Udbygningen af uddannelsessystemet sker igennem 1960’erne og 1970’erne over en bred front: HF oprettes som et ny studieforberedende uddannelse, som tilbud til ikke mindst gymnasiefremmede arbejderbørn, og gymnasieområdet udbygges. I 1979 tager ca 25% af ungdomsårgangene studentereksamen/HF, mod 7% i 1962. Universitets-, seminarie- og ingeniøruddannelserne udvides og nye uddannelsesinstitutioner oprettes. De politiske motiver bag udbygningen var dels den opfattelse at uddannelse øgede den økonomiske vækst og velstand, dels ønske om at skabe lighed i samfundet ved at give arbejderbørn højere uddannelser. Foruden erhvervsuddannelserne udbygges også i 1960’erne og 1970’erne specialarbejderuddannelserne, senere kaldet arbejdsmarkedsuddannelserne.

De unge: længere uddannelse

Om erhvervsfrekvensernes udvikling skal endvidere nævnes, at den udvidede skolegang og udvidede erhvervsuddannelse medvirker til, at de unge senere melder sig i arbejdsstyrken. Hvorfor en uændret samlet erhvervs-frekvens på 75 i årene 1950, 1960 og 1970 antagelig dækker over en stigende frekvens for de >20-årige. Samt at der kan ses en vis vigende tendens for mænd i alderen over 50 fra 1960’erne og frem (herom nedenfor, afsnit 6.3 pp 130ff).

De nye sociale bevægelser 1950-1973

Udviklingen i befolkningens organisering i perioden præges af en vis stagnation efter 1945: den folkelige aktivisme under besættelsen 1940-1945 svinder hen, bl.a. under indtryk af den kolde krig i 1950’erne og Koreakrigen 1950-1953. Fra 1960 begynder en ny organisering, en ny folkelig aktivisme: først i fredsbevægelsen med Kampagnen mod Atomvåben fra 1960 til 1965, senere med forskellige protester mod USA’s krig i Vietnam og andre steder, og i 1960’erne med militærnægterbevægelse, kvindebevægelse, studenterbevægelse. Gennemgående idé-mæssige træk var humanistisk baseret kritik af kapitalisme og imperialisme. I forlængelse heraf vokser i 1970’erne forskellige græsrodsbevægelser: Beboer-bevægelser, Folkebevægelsen mod EF, miljøorganisationer frem, tildels med parlamentarisk gennemslagskraft⁴.

Relativ parlamentarisk stabilitet

På det parlamentariske niveau fremstår indtil 1973 en relativ stabilitet: de 4 ‘gamle’ partier ABCD præger regeringsdannelserne, oftest koalitionsregeringer med grundlag i folketings-mindretal eller snævre flertalsregeringer (f.x. ’trekantregeringen’ (ABE) 1957-1960). DKP oplever en kortvarig blomstring lige efter krigen, taber siden tilslutning. SF kommer i Folketinget 1960 og VS i 1968. Først med Fremskridtspartiets (Z) parlamentariske gennembrud ved folketingsvalget 4. dec. 1973 indtræder ‘den store ustabilitet’ i det parlamentariske liv. Ved samme valg vinder også Danmarks Retsforbund (E) og Danmarks Kommunistiske Parti (K) igen plads i Folketinget, tillige med Centrumsdemokraterne (M) og Kristeligt Folkeparti (Q).

1973 EF-medlemsskab

I 1972 besluttes det ved en folkeafstemning (2.oktober) at indlemme Danmark i Det Europæiske Fællesmarked (Romunionen). Romtraktaten fra 1958 angav som sit formål “en union mellem de europæiske folk, som uden ophør gøres stadig snævrere”, med liberalisering af arbejdskrafts, varers og kapitals frie bevægelighed i Europa som middel til sikring af freden på det af mange krige hærgede kontinent. I den danske debat fremhævede tilhængerne, at der (næsten) udelukkende var tale om et økonomisk fællesskab, som ville forebygge arbejdsløshed og medføre højere indkomster.

6.2 Produktionsudvikling – den anden industrielle revolution, og den offentlige sektors vækst

Den anden industrielle revolution

Betegnelsen den anden industrielle revolution (som især bruges om perioden 1957-1970) kan først og fremmest retfærdiggøres af væksten i industriens beskæftigelse og produktion i perioden, fra en beskæftigelse på ca. 200.000 i 1945 til ca. 400.000 i 1970⁵, eller fra o. 10% af arbejdstyrken til o. 18%. Når disse tal sammenholdes med tab. 6.3, betyder det altså en forskydning inden for kategorien fremstillingsvirksomhed fra håndværk m.v. til industri, ofte i form af, at den enkelte håndværksvirksomhed udvider og/eller specialiserer produktionen og beskæftigelsen.

1945-1957 Ekstensiv vækst i industri. Intensiv vækst i landbrug

I tiden umiddelbart efter 1945 er et karakteristisk træk ved produktionsudviklingen en betydelig vækst i landbrugsproduktiviteten, samtidig med afvandring fra branchen (tab. 6.4, 6.3). Hertil bidrog bl.a. Marshallhjælpen. Medens industrien udvider produktionen, dels ved anvendelse af mere arbejdskraft (extensiv vækst), dels på grundlag af en vækst i produktivitet. Industrien kan i den umiddelbare efterkrigstid trække på en stor reserve af ledige, bl.a. fra værnemagtsarbejdernes ophør, og af den fra landet ind vandrende arbejdskraft. Svend Aa. Hansen forklarer vækstmønstret dels med materialemangel, dels med produktionsapparatets nedslidthed, og dels med, at det jo er nærliggende at substituere de knappe kapitalgoder med den rigeligere produktionsfaktor arbejdskraft⁶. Men dels også med, at industriens konkurrenter, engelsk og tysk industri, var udbombet, og den danske industri følgelig kunne nå at udvikle sig uden konkurrence. De første efterkrigs-regeringer førte en forbrugsbegrænsende politik, som begunstigede investeringerne. Men til trods herfor afsatte den betydelige vækst (industriproduktionen voksede med 50% blot fra 1946 til 1950) rum til både reallønsudvidelse for arbejderne, som i denne periode fremførte en lønkrav ret militant⁷, og til de voksende investeringer.

1950-1957 Økonomi i klemme

Perioden 1950-1957 er præget af den danske økonomis placering i en ‘klemme’: det vigtigste eksporterhverv, landbruget, var ramt af de øvrige landes restriktioner og subsidier. Det fremtvang en omstrukturering – yderligere – i retning af byerhverv. Men udbygningen af byerhvervene (industrien) forudsætter investeringer, altså import. Og på grund af svigtende eller stagnerende landbrugseksportafsætning kunne en voksende import ikke eller dog kun vanskeligt finansieres, trods det at der i det øvrige Europa var højkonjunktur. Hvorfor valutabesværligheder, dæmpet industri-vækst og normalt ret høj ledighed kom til at præge årene 1950-57 (tab. 6.5).

Boligvækst

En vis ekspansiv tendens udgik fra det offentlige støttede almennyttige boligbyggeri, som var motiveret dels med de ovennævnte befolkningspolitiske overvejelser, dels med en beskæftigelses-målsætning⁸, og dels med erhvervsudviklingsformål: i en vis periode i 1960’erne blev støtte efter boligstøtteloven gjort betinget at, at boligforeningerne benyttede industrialiseret elementbyggeri, med det formål at beton-teknologien skulle udvikles. Dermed blev grunden støbt til nogle sociale problemer, som i 1990’erne søges håndteret i byudvalgetsregi (kap. 8).

Industrivækst + vækst i offentlig sektor

Væksten, ‘den anden industrielle revolution‘ i Danmark har udenlandsk og indenlandsk forklaring. I forlængelse af et internationalt konjunkturopsving skete der en meget betydelig vækst i industrieksporten, samtidig med en betydelig indenlandsk efterspørgselsstigning. Medvirkende hertil var dels en voldsom vækst i boligbyggeri og urbanisering, og voldsom vækst i den offentlige sektor, især på undervisnings– og social– og sundhedsområderne, dels en investeringsfremmende (keynesiansk) økonomisk politik fra 1957, med finansinister og senere statsminister Viggo Kampmann (A) som teoretisk ophavsmand.

Parcelhus + bil – det nye bybillede

Denne periode bringer også en væsentlig ændring i bymønstret. Byerne udbygges, ikke mindst i form af store områder med parcelhuse – muliggjort af den samtidige udvikling i transportteknologien, især bilen. Byudviklingen hænger også sammen med en udvikling i produktionssammensætningen, som muliggør en frisætning af kvindelig arbejdskraft fra hjemmeproduktionen: vaskemaskiner, halvforberedt mad, relativt billigere tekstiler. Produktionsudviklingen går altså hånd i hånd med en ændring af kønsrollemønstre i forhold til arbejdsmarkedet, og med ændringer i boformerne⁹.

1959-1973 Intensiv industrivækst

Effektivisering + tilpasning af arbejdspladser

Deltid Indvandring

Et væsentligt træk i billedet af produktionens udvikling fra 1957 til 1973 er overgangen fra ekstensiv vækst til intensiv vækst: da ledigheden falder fra o. 1959, mindskes industriens og håndværkenes mulighed for produktionsudvidelse ved inddragelse af ledig arbejdskraft. Der opstår tilbøjelighed til flaskehalsfænomener på vare- og arbejdskraftmarkederne. Virksomhedsejere og statsmagt tager flere strategier i brug til at imødegå arbejdskraftmanglen:

Dels højner man det teknologiske niveau, med den virkning at arbejdsproduktivitet og arbejdstempo forøges mærkbart.
Dels indretter man arbejdspladser og arbejdsforhold således, at også handicappede kan fungere på arbejdspladserne.
Dels omlægges arbejdets tilrettelæggelse, således at (især) kvinders ønsker om deltidsbeskæftigelse imødekommes.
Dels iværksætter de amtslige arbejdsmarkedsnævn en del rekruttering af ‘fremmedarbejdere’ fra Middelhavslandene. Og
dels tages især i byggeriet teknikker i brug til gennemførelse af byggeri også om vinteren.

1963 Helhedsløsning

Skiftende regeringer søger at afhjælpe valutavanskelighederne og at mindske inflationen ved at dæmpe vareefterspørgsel og begrænse lønstigninger. I 1963 gøres et forsøg med såkaldt indkomstpolitik ved helhedsløsningen, et arbejdsmarkedsindgreb, som også søger at begrænse profitstigningerne.

PPI + PPII

Statsmagten iværksætter udredningsarbejder (Perspektivplanredegørelser I og II), bl.a. med det formål at afsøge mulighederne for at øge arbejdskraftudbud og uddannelsesniveau. Arbejdsformidlingssystemet udbygges med ‘mobilitetsfremmende ydelser’, som skal gøre det lettere for ledige at rejse hen til ubesatte jobs. Og Egnsudviklingsstøtte iværksættes for at afhjælpe det problem, at visse geografiske områder i Danmark, trods den generelle økonomiske vækst, er forblevet arbejdsløshedsøer: typisk områder, hvor krigsøkonomien har efterladt en relativt stor andel ufaglært arbejdskraft i Jylland.

Solidarisk lønpolitik

Dels som følge af efterspørgslen efter kvindelig arbejdskraft, dels som følge af fagbevægelsens solidariske lønpolitik, ser vi i 1960’erne en indsnævring af lønforskellene, ikke mindst i form af hurtigere stigende lønninger til kvinder.

Laveste ledighed

Ledigheden når sit historisk set absolutte lavpunkt i 1973.

Nedslidning Inflation

Produktions- og velstandsvækst havde ikke-ønskede sidevirkninger: tempo-opskruning og vinterbyggeri medvirker til øget nedslidning og udstødning (herom nedenfor). Og den store efterspørgsel antoges at være inflationsdrivende.

Oliekrise 1973 krise Hurtigt voksende ledighed

Med oliekrise, med nedgang i den internationale konjunktur, og med profitratefald, svingede økonomien omkring 1973 igen tilbage til at være en krise- og ledighedsøkonomi¹⁰, dog kun i enkelte år med faldende produktion, se tab. 6.6, 6.7 og 6.8.

1973-1980 Svingende vækst i privat sektor Fortsat vækst i offentlig sektor

Tab. 6.6 viser stærkt svingende vækst i den private sektors produktion 1973-1980, med pludselig høj vækst i 1976 og 1979, og ellers lave og af og til negative væksttal. I alt vokser produktionen med 10% 1973-1980. Over samme periode mindskes den private sektors beskæftigelse fra 1.876.000 til 1.736.000 eller med 8%. Derimod vokser den offentlige sektors produktion med 37% og beskæftigelsen fra 499.000 til 691.000 eller med 38% fra1973-1980. Den samlede beskæftigelse voksede fra 2,375 mill. i 1973 til 2,442 i 1980. Arbejdsstyrken voksede fra 2,446 mill. til o. 2,650 – og ledigheden fra 21.000 til 184.000.

Balanceproblemer

Nye løsningsmodeller

Både højkonjunkturperioden og kriseperioden fra 1973 har været præget af inflation og betalingsbalanceunderskud (tab. 6.5, 6.8), som af skiftende regeringer er søgt tacklet med forskellige udgaver af ‘indkomstpolitik’¹¹. Samt fra 1976 (augustforlig I, se kronologioversigt p. 298) med tilstræbt beskæring af den offentlige sektors størrelse som middel, angivelig også i det øjemed at mindske betalingsbalanceunderskuddet. Gregers Friisberg argumenterer overbevisende for, at disse to politikker er velegnede til at øge ledighedsproblemet, uden at afhjælpe betalingsbalanceproblemet¹². 1973-1980 har ledighedstallene gjort det vanskeligt at forklare inflationen med ‘for stor efterspørgsel’ efter arbejdskraft.

Begyndende monetarisme

Augustforlig I 1976 er det første kriseforlig, hvor politikerne delvis opgiver den keynesianske model for krisestyring. Siden følger endnu mere udtalte monetaristiske elementer i løsningsforsøgene (især ‘offentlige besparelser’), uden dog nogensinde at blive forsøgt konsekvent¹³.

Flere kvinder i fagbevægelsen

I forlængelse af, at kvindernes erhvervsfrekvens vokser, ser vi ikke mindst efter 1973 en kraftig voksende organisering af dem. Samtidig opretter mange af ‘de nye mellemlag’ arbejdsløshedskasser og optræder stedse mere fagforeningsbevidst.

6.3 Sociale problemer – voksende sårbarhed, tiltagende udstødning

1945-1956 Vareknaphed Rationering Ledighed

Den nære efterkrigstids problemer (vareknaphedsproblemer) og deres behandling lovgivningsmæssigt, er omtalt ovenfor i forbindelse med krigsøkonomien og reguleringerne. Det er ligeledes nævnt, at krigstidens nærmest standsede boligbyggeri efterlod et vældigt, udækket boligbehov, som fremtrådte som stærkt voksende, da ‘de store årgange’, fødselsårgangene fra 1943-1948 meldte sig på boligmarkedet først i 1960’erne. Boligmangelen søgtes imødegået, dels gennem reguleringer som huslejestop og boliganvisning, som videreførtes fra krigstidens lovgivning, dels ved støtte til et omfattende boligbyggeri især efter 1960. Betydelige problemer knyttes også til erhvervsomlægningen (nedtrapningen af landbrugets arbejdsstyrke) og til industriens forholdsvis svage arbejdskraftefterspørgsel først i 1950’erne. Den gennemsnitlige ledighed lå mellem 8 og 12% af de forsikrede (tab. 6.5).

1957-1973 Mangel på arbejdskraft Stigende forventninger

Opgangskonjunkturen og pris- og lønudviklingen efter 1957 bidrager til en ‘revolution of rising expectations’ hos befolkningen og hos politikerne. Mest udpræget ses det i beslutningsmønstret hos især unge familier, der etablerer sig i parcelhus: de forventer et livsforløb med fuld beskæftigelse og konstant voksende indkomst, mens boligudgifterne (terminsudgifterne) forbliver konstante. Altså: Først en ‘vandgrødsperiode’, så en ‘hakkebøfperiode’ og så en ‘engelsk bøf med rødvin periode’ hvilken sidste forventes at vare livet ud. Disse stigende forventninger var med til at holde boligefterspørgslen oppe og dermed holde beskæftigelse, produktion og forbrug oppe.

Forventning om vækst krav om lighed

Velstand uden velfærd

Sammenhængende med disse ‘forventninger om vækst’ udviklede sig også forventning om social udjævning, større lighed:

“I løbet af 1960’erne var der en markant økonomisk vækst, som forbedrede indkomsterne og levevilkårene. Det var fra mange sider antaget, at økonomisk vækst ville føre til, at der fremkom en mere ligelig fordeling af både indkomster og øvrige sider af levevilkårene. Ved 1960’ernes slutning rejstes der imidlertid tvivl om denne antagelse. Det blev – bl.a. i Bent Hansens bog Velstand uden velfærd – påvist, at der fortsat eksisterede markante uligheder i samfundet, og at disse uligheder tilsyneladende ikke var forsvundet i og med den økonomiske vækst”¹⁴.

Lighedspolitik

Forventningen – og det politiske ønske – om større lighed i befolkningen var ikke alene en passiv forventning. På uddannelsespolitikområdet blev lighedsmålsætningen søgt realiseret gennem Folkeskoleloven 1958 og gennem etablering af Statens Uddannelsesstøtte og med etablering af Højere Forberedelseseksamen (HF) som rekrutteringsvej til de højere uddannelser, især tiltænkt (gymnasiefremmede) arbejderbørn. Et mål hermed var at give flere adgang til uddannelser, der ville give dem højere indkomster, og samtidig gennem større udbud af højtuddannede at mindske deres knaphedsbetingede lønfordele. Det kaldtes mobilisering af intelligensreserven. På arbejdsmarkedet søgte fagbevægelsen gennem ‘solidarisk lønpolitik’at indsnævre lønforskellene, hvilket især lykkedes i forholdet mellem mænds og kvinders lønninger.

Lighedskommision

Lavindkomstkommission

Ulighed blev altså formuleret som politisk problem, også som socialpolitisk problem. Det forhold, at uligheden ikke var mindsket gennem højkonjunkturen gav anledning til nedsættelse af den socialdemokratiske folketingsgruppes lighedskommission i 1971 (betænkning 1973: “Kravet om lighed”, red. M. Lykketoft), til nedsættelse af A-regeringens Lavindkomstkommission i 1976 og til adskillige undersøgelser i Socialforskningsinstituttets regi¹⁵. Lavindkomstkommissionen fik i opdrag at analysere mekanismer, som skaber ulighed i erhvervsindkomster samt “overførselsindkomster og andre forhold af betydning for indkomstindtjeningen, som f.ex. arbejdsvilkår, sundhedstilstand, boligstandard, sikkerhed for indtjeningen, samt uddannelses-, erhvervs- og beskæftigelsesstrukturer i de lokale områder” (bet. 946 p. 15-16).

Troen på det styrbare samfund

Det hører med til 1960’ernes og 1970’ernes politikeres samfunds- og selvforståelse, at de mente det muligt og ønskeligt at styre samfundets udvikling, herunder produktionens størrelse, sammensætning og fordeling, gennem politiske beslutninger.

Fattigdom og ulighed som tema og indsatsområde

Afskaffelse af individuelle og sociale barrierer for lighed

For datidens kritikere af uligheden var det ikke vigtigt at afskaffe de riges rigdom. Problemet var de fattiges fortsatte fattigdom. I forlængelse af debatten om ulighed foregår der i slutningen af 1960’erne og især i 1970erne en debat om fattigdom i Danmark (se litteraturlisten). Et for den socialpolitiske debat, og for debatten om det sociale arbejde, centralt synspunkt er den opfattelse, at (den enkeltes) fattigdom kan være forårsaget af barrierer, som personen kan (bringes i stand til at) overvinde, eller som kan fjernes. Fjernelsen af barriererne hhv. opkvalificeringen af den enkelte til at overvinde barriererne kan ske ved en social indsats og/eller en socialpolitisk indsats. Det forudsattes, at politikerne via den økonomiske politik har tilvejebragt efterspørgsel efter den enkeltes arbejdskraft. På den baggrund bruges betegnelsen restfattigdom¹⁶,og på den baggrund diskuteres mulige foranstaltninger imod restfattigdommen.

Høj indtjening ny sårbarhed

Fra nedslidning til udstødning

Opgangskonjunkturen i årene efter 1957 sætter en række ‘nye’ sociale problemer: For det første betragtes Arbejdskraftmangelen som både et socialt problem, som kan søges afhjulpet med mobilitetsydelser og andre arbejds-markedsmæssige foranstaltninger, og som en løftestang for revalideringstanken (som jo ganske vist har rod tilbage til bl.a. Samfundet og hjemmet for vanføre i 1872-1886). For det andet afføder de til knapheden knyttede flaskehalsproblemer et lønpres på delmarkeder af arbejdsmarkedet, et pres som de politiske beslutningstagere anser som inflationært og dermed som skærpende betalingsbalanceproblemerne. For det tredie medfører den normalitet, som helårsbeskæftigelse og parcelhus for den unge faglærte familie er ensbetydende med, at sygdom eller (uventet) ledighed i ‘vandgrødsperioden’ kan vælte økonomien (terminsbetalingen), til forskel fra den unges faglærte forældre, som var vant til f.ex. 3 måneders vinterledighed og som boede i lejlighed. Med andre ord: Den højere levestandard under højkonjunkturen havde for unge familier form af store faste udgifter, hvorfor risikoen for en social deroute ved midlertidig indkomstnedgang var betydelig: Der var etableret en ny form for social sårbarhed. At afskaffelsen af de 3 måneders vinterledighed også for de unge på længere sigt betød nedslidning og forringet helbred, var på dette tidspunkt ikke i focus.

Højere kvalifikationer

Fag udgår

Opgangskonjunkturen i årene efter 1957 øger også forekomsten af velkendte problemer: Arbejdsintensiveringen afføder betydelige nedslidningssymptomer, som især rammer midaldrende manuelt arbejdende¹⁷. Og i forlængelse af nedslidningen medfører arbejdsgivernes sortering ved ansættelse en udstødning af de nedslidte. Det politiske klima, hvori opmærksomheden skærpes om arbejdsmiljøproblemerne, er præget af kapitalismekritiske universitetsstuderende, der i samarbejde med dele af fagbevægelsen retter forskellige faglige søgelys på årsagerne til og virkningerne af det opskruede arbejdstempo¹⁸: både arbejdsgivere og fagbevægelse deltog aktivt i udviklingen af ‘produktivitetsfremmende’ lønsystemer, herunder akkordordninger.

Billigere fødevarer: husmandsproblemet

Med udviklingen i erhvervsstrukturen følger også en almen skærpelse af kravene til arbejdskraftens kvalifikationsniveau. Kravene forklarer periodens uddannelseseksplosion, som teoretisk understøttedes af human capital-teorien. Produktionsudviklingen skaber altså nye og store arbejdergrupper – men den skaber også nye grupper af tabere – dels kan nogle mindre erhvervsdrivende ikke længere holde en omsætning, der giver afkast til en families levebehov, dels bortrationaliseres en del fag, som følge af nye materialers og teknikkers fremkomst (bødker, skomager, tækkemand, skrædder m.fl.). Og dels forsvinder eller mindskes nogle (service-) fag, fordi efterspørgslen efter dem forsvinder (drager, skopudser m.fl.).

Stigningen i landbrugsproduktiviteten følges af et relativt prisfald på landbrugsprodukter. Det øger forbrugernes realløn. Og det bringer især de mindste husmænd i klemme. Deres indkomst falder i og med prisfaldet. Deres brugsstørrelse muliggør ikke produktionsforøgelse via mekanisering, og de udstødes i ret vid udstrækning af erhvervet. Typisk i form af enten salg af jorden til naboen, som derved får et større brug, og egen overgang til enten pension eller job som arbejdsmand, eller i form af først lønarbejde samtidig med måneskinsarbejde på egen jord, siden nedslidning og førtids-pensionering¹⁹.

Krav om børneinstitutioner

Udviklingen i erhvervsstrukturen skaber større afstand mellem hjem og arbejde, og gør stadig flere børn ‘underholdningstrængende’ i forældrenes arbejdstid. Afstanden mellem hjem og arbejde bliver ikke blot geografisk – den bliver også funktionel: Stedse færre børn vokser op i umiddelbar nærhed af og tilknytning til produktionen. Det betyder, at flere af de fornødne livsfærdigheder ikke kan indlæres i hjemmet. Der opstår med andre ord institutionsbehov, eller rettere: det øges kraftigt. Hvilket, da kommunerne bygger institutioner for at imødekomme behovet, medfører efterspørgsel efter kvindelig arbejds-kraft, hvilket igen afføder atter en vækst i institutionsbehovet²⁰.

1973 ledighed.

Flere på førtidspension

Kriseperioden fra 1973 afføder de ovennævnte almindelige lavkonjunkturproblemer – ledighed, løntryk, yderligere marginalisering af arbejdskraft. Men den afføder også problemer, som i forhold til tidligere udviklinger må betragtes som særlige– som følge af erhvervsstrukturelle og befolkningsmæssige forskydninger i den forudgående højkonjunkturperiode.

Fig. 6.2 Tildeling af invalide- og førtidspension 1966-1991. Tusinder

Kilder: SFI-publikation 100: ” Invalidepensionistundersøgelser 7”, p. 19, og Statistiske Efterretninger: ”Social sikring og retsvæsen” 1983/2, 1988/14 og 1993/2.

+ Invalidepension . Invalidepension + EP + FFP, e. 1983 ”Behovsbestemt FP”.

Især ungdomsledighed. Tilgang + ledighed = gøgeungeeffekt

Ledigheden, som vokser fra 1973, rammer især unge, og her især unge kvinder. Som følge af de private og offentlige arbejdsgiveres øgede kvalifikationskrav til arbejdskraften gennem 1960’erne og 1970’erne anskues især ungdomsledighed som en trussel, generelt set, mod de unges erhvervskvalifikation – ‘man risikerer, at de aldrig bliver uddannet eller arbejdsvant’ (smlgn. Stauning-citatet fra 1932, p 113). Hertil kommer, at den stigende kvindelige erhvervsfrekvens (den ophørte fravandring fra arbejdsmarkedet) i en periode med stagnerende efterspørgsel efter arbejdskraft medvirker til en skærpelse af konkurrencen arbejderne imellem, og dermed til forekomsten af gøgeungeeffekter på dele af arbejdsmarkedet.

Fig. 6.3 UDSTØDNINGSHJULET Fra ”Arbejdsmiljø” Rapport nr. 3, Arbejdsmiljøgruppen af 1972.Med venlig tilladelse af Claus Deleuranog Lone Deleuran

Der er en vis ironi i det forhold, at specielt kvindernes tilbøjelighed til at gøre det, som politikerne og deres embedsmænd (i PP I og PP II) samt den private sektors erhvervsledere tryglede dem om i 1960’erne og begyndelsen af 1970’erne: Nemlig at kræve uddannelse og job – at denne tilbøjelighed bliver udnævnt til at være socialt problemskabende i 1970’- og 1980’erne. Hvor de private virksomheder ikke efterspørger den til rådighed stående arbejdskraft, og hvor folketingets flertal hellere vil betale de unge arbejdsløshedsdagpenge end tilbyde dem uddannelse eller job (dette sidste kaldes besparelser i den offentlige sektor).

Voksende sygelighed

En tilsyneladende autonom udvikling forekommer i befolkningens sygelighed: Inter-viewundersøgelser vedr. juli kvartal 1966 og 1977 udviser næsten en fordobling. Med forbehold for usikkerheder er stigningen markant. Den falder hovedsagelig på kortere varende sygdom.

Flygtninge i Danmark især efter 1956:

Ungarn Polen USA Vietnam

Chile

Foruden sociale problemer af indenlandsk oprindelse skabte politiske konflikter i andre lande også problemer, som måtte håndteres på dansk grund. En del østeuropæere flygtede i 1950’erne til Vesteuropa. Oftest blev de modtaget med åbne arme og fik opholds- og arbejdstilladelse – det var jo under den kolde krig, og de var flygtet fra NATO-landenes ’røde fjende’. Især gav den russiske undertrykkelse af Ungarn i 1956 anledning til en tilstrømning på ca. 1.500 flygtninge til Danmark. Også jøde-udvandring fra Polen i 1960’erne gav anledning til offentlig indsats i Danmark. En del amerikanske soldater deserterede i 1970’erne for at undgå krigstjeneste i Vietnam– de måtte hjælpes ulovligt i og igennem Danmark! Også efter Vietnamkrigens afslutning flygtede en del, bl.a. til søs, og blev samlet op af danske skibe. De vietnamesiske bådflygtninge gav ikke anledning til samme problemer som de amerikanske soldater – de havde jo nærmest holdt med USA. Efter Pinochet’s blodige kup i Chile 1973 kom en del chilenske flygtninge til Danmark. Det skal bemærkes, at langt de fleste flygtninge blev indbudt af den danske regering, efter aftale med UNHCR. Fra 1979 blev der givet fast indrejsetilladelse til 500 UNHCR-flygtninge pr. år, foruden de vietnamesiske bådflygtninge. I perioden 1956-1983 kom i alt 12.700 flygtninge til Danmark²¹.

En del af de nævnte flygtningegrupper ønskede at etablere sig i Danmark, andre af dem ønskede at vende hjem (ikke mindst chilenerne), og atter andre ønskede at rejse videre, ikke mindst til Nordamerika. Disse deres forskellige behov gav anledning til forskellig social indsats (herom p. 160).

6.4 1945–1980 Sociale institutioner

6.4.0 Solidaritetsprincippet gennemslag, ordningernes vækst, kommunal-reformen og den 4. socialreform

Universalitets og solidaritetsprincip i vækst:

tiltagende statsfinansiering af dagpenge

De sociale institutioners udvikling 1945-1980 er for de store forsørgelsesordningers vedkommende præget af, at universalitetsprincip og solidaritetsprincip vandt frem på bekostning af subsidiaritetsprincippet: alderdomsforsørgelse, invalideforsørgelse, enkeforsørgelse, sygebehandling og sygeforsørgelse (sygedagpenge), samt arbejdsløshedsforsikringsordninger ændredes i retning af mindre forsikringspræg: personkredsene udvidedes, tildelingskriterierne lempedes, skattefinansieringens andel øgedes, satser for understøttelsen forhøjedes og gjordes risikouafhængige, varighedsgrænser og karenstidsbestemmelser lempedes eller afskaffedes helt. Mest markant eksempel er Folketingsvedtagelsen 1964-65 om fuld folkepension til alle.

Solidaritetsprincippet

Selvom ordet ikke blev brugt i forbindelse med de ovennævnte lovændringer, er det rimeligt at karakterisere dem som præget af solidaritetsprincippet²²:

ved en persons tab af indtægtsmulighed eller anden samfundsbetinget ulykke påtager samfundet sig en erstatningsforpligtelse, en pligt til så vidt muligt genetablere personen i normaliteten.

”Solidaritetsprincippet lægger i modsætning (til subsidiaritetsprincippet, vj) .. stor vægt på, at fællesskaberne faktisk øver stor indflydelse på den enkeltes livsvilkår og dermed på hans muligheder for at udnytte egne kræfter og evner. Den, som lider skade på grund af ugunstige betingelser, har efter denne opfattelse krav på erstatning af fællesskabet”.

Subsidiaritetsprincippet

Som alternativ til solidaritetsprincippet kan politikerne beslutte at indrette socialpolitikken på grundlag af subsidiaritetsprincippet. Subsidiaritetsprincippet eller underordnelsesprincippet er især i den katolske sociallære ²³blevet fremhævet som ønskeligt:

samfundet bør kun komme den enkelte borger til hjælp, når hans egne muligheder er udtømte, eller endog kun når mindre eller underordnede fællesskaber ikke har mulighed for at løse problemet. Paven fremhæver herom (p. 67) at staten her har en stedfortrædende funktion, der bør være så kortvarig som muligt. I afsnittet polemiserer paven mod ”velfærdsstaten”.

I og med at de store, generelle forsørgelsesordninger i stadig højere grad skattefinansieredes, var det ubetænkeligt at lade stadig flere (skatteydere) være omfattet af ordningerne, som forblev retsprægede: faste tildelings- og udmålingskriterier.

Det nederste net: LOF

For personer, der ikke var omfattet af pensions- eller dagpengeordningernes forsørgelsesydelser, eksisterede Lov om offentlig forsorg fortsat som det nederste sikkerhedsnet. Og det forblev lavt: almindelig kontanthjælp efter Forsorgsloven lå langt under dagpengeniveau, indtil gennemførelsen af den 4. socialreform, med Bistandsloven i 1976. Herom nedenfor.

1950-1970 Institutionsvækst: universalisering og specialisering

Igennem 1950’erne og 1960’erne udvikledes en rig flora af institutionsydelser, dels inden for forsorgslovens rammer, dels ud over dem. Universalisme-tankegangen indgik som motiv i institutionsudbygningen: Alle børn skulle have mulighed for daginstitution – det skulle ikke blot være ‘risikobørn’, der optoges i daginstitution. Familievejledning skulle tilbydes alle med behov for det, til afløsning af tilsyn med enlige forældres børn. Sideløbende hermed specialiseredes og fagliggjordes det sociale arbejde. Stedse flere gruppers særlige problemer søgtes afhjulpet ved opbygning af stedse flere særlige ordninger. Dette blev siden benævnt ‘kategorikløvningen’: hver ny lov opregner sin kategori af socialbrugere, med sine særlige problemer som tildelingskriterium for en særlig social ydelse.

Behandlingsoptimisme, fagtro

Ikke mindst på institutionsområderne har en behandlingsoptimisme præget udviklingen: Fagfolk og politikere har troet på, at opbygning af fagligt kvalificerede ordninger og institutioner nyttede noget med henblik på løsning eller afhjælpning af menneskers problemer. Målsætningerne om forebyggelse og revalidering har været afgørende argumenter for opbygningen af disse ydelsessystemer. Målsætninger, som er solidt plantet i solidaritetsprincippet: det har jo mest mening at tale om en ‘samfundsmæssig’ eller ‘fællesskabs-‘interesse i at forebygge sociale ulykker, hvis fællesskabet faktisk stiller de ressourcer til rådighed, som den forebyggende eller revaliderende indsats kræver. At der har manifesteret sig et behov for, og en politisk opbakning bag, opbygningen af sådanne forebyggelsestiltag som daginstitutioner, sundhedspleje, svangerskabshygiejne, fremgår klart af ordningernes vækst. At de er blevet betragtet som offentlige, kollektive, opgaver, fremgår af finansieringsformerne. Først efter 1980 har der igen været politiske røster af større betydning med krav om tilbagevæltning af byrden ved børns daginstitutionsbrug til forældrene.

Revalidering og trivsel

Udviklingen og udbygningen i 1950’erne og 1960’erne af forsørgelsesydelser og institutionsydelser tilsigtede bedre levekår for de enkelte målgrupper, i den betydning at man ønskede at iværksætte foranstaltninger, som kunne ‘normalisere’ (tilværelsen for) de ikke helt ‘normalt arbejdsduelige’ personer. Hver enkelt af foranstaltningerne kunne sandsynliggøre sin nyttevirkning med hensyn til fremskaffelse af normalarbejdskraft. Dog: ikke alle foranstaltningerne havde dette snævre formål – omsorgsloven af 1964 og reglerne (om højeste IP) i IP-loven af 1965 kan siges at have en egentlig trivselmålsætning for de af arbejdsmarkedet udstødte/udvandrede. Også omkring ændringer i særforsorgslovgivningen kan tilsvarende målsætninger findes.

Institutionsvækst: løsning og problem

Denne vækst i de sociale institutioners antal og mangfoldighed var på én gang løsning og problem: Institutionernes ydelser ansås som ønskede og nyttige. Men dels udgjorde de en del af den vækst i den offentlige sektors arbejdskraftforbrug, som PP I og PP II mente ville udsætte den private sektor for arbejdskraftmangel. Dels medførte væksten uoverskuelighed og mindre-end-maksimal effektivitet i institutionernes samlede indsat. Dette sidste beskrives teoretisk, og sandsynliggøres empirisk, i forbindelse med socialreformundersøgelserne²⁴.

1964 Socialreformkommisionen

Begge problemer kan spores, men hovedvægten ligger nok på det sidste, som motiv for nedsættelsen af socialreformkommissionen i 1964 – ganske vist på initiativ fra Venstre, men med socialdemokratisk og socialteknokratisk dominans – med den opgave at “forberede og afgive betænkning om en samlet reform af det danske tryghedssystems organisatoriske, administrative og finansielle struktur og at udarbejde forslag til de lovændringer, der måtte være nødvendige hertil”. Formand blev Dansk Blindesamfunds formand, H.C. Seirup.

Forenkling Effektivisering

Kommissionen skulle herunder undersøge

“om det – uden at forringe de sociale hjælpemuligheder og den sociale sikring i øvrigt – er muligt at forenkle og effektivisere den sociale administration, … Kommissionen skal herved have for øje, at den sociale administration – til gavn for dem, der modtager ydelserne – må være egnet til at sikre og udbygge effektiviteten af den forebyggende, behandlende og revalidereende virksomhed og må være egnet til at fremme den bedst mulige koordination af de forskellige foranstaltninger”

“.. mulighederne for at forenkle finansieringen af de sociale sikringer, herunder opkrævningen af bidrag”

“hvorvidt det er ønskeligt og muligt at ændre reglerne om de almindelige sociale sikringer for i højere grad at tilpasse dem til nutidens målsætning om forebyggelse, revalidering, tryghed og trivsel”.²⁵

Forsøg på Styring

Som nævnt var mangfoldigheden og uoverskueligheden en del af begrundelsen for iværksættelsen af den 4. socialreform. Men mangfoldighed, kompleksitet og uoverskuelighed var ikke et isoleret socialsektorfænomen. Den økonomiske udvikling i 1950’erne og 1960’erne sprængte århundredgamle produktions-, bolig- og administrationsenheder, og affødte en vild vækst både af firmaer, byer og offentlige administrationsapparater over et meget kort åremål. Denne udvikling gav anledning til en total statslig/kommunal forvaltningsreform i et forsøg på en vis ‘planmæssig’styring af samfundsudviklingen. Reformen blev forberedt bl.a. af en kommunalreformkommission, hvis forslag førte til inddelingsreformen i 1970 (sammenlægning af kommuner og amter til hhv. 275 og 14). Hertil kom en opgavefordelingsreform og en byrdefordelingsreform. 1970’ernes socialreform blev til som et led i denne omordning af de offentlige opgaver, administrationsorganer og finansieringssystemer (fig. 6.3 ²⁶). I den politiske proces blev reformen markedsført under overskriften decentralisering: større indflydelse til kommunerne, mindre til staten.

Keynesianismen

Dette reformkompleks blev iværksat af politikere og embedsmænd, hvis tankesæt var præget af en keynesiansk samfunds-, stats- og menneske-opfattelse, som jeg, uden at have foretaget idéhistoriske kildestudier, mener at kunne karakterisere som følger:

Det er både ønskeligt og muligt, at staten via en penge- og finanspolitisk styring af totalefterspørgslen skaber fuld beskæftigelse (makro-niveauet). Konjunkturbestemt arbejdsløshed er derfor et midlertidigt fænomen.

Det er både ønskeligt og muligt, at statsmagten (incl. kommunen) intervenerer i den enkeltes tilværelse med tilbud om hjælp ved midlertidigt indkomstbortfald, og med tilbud om – via revalidering eller uddannelse – at den enkelte kan øge sine muligheder på det arbejdsmarked, som præges af den høje arbejdskraftefterspørgsel (mikro-niveauet).

Forsøg på helhedsyn

Jeg tillader mig at betegne denne samfunds-, stats- og menneskeopfattelse som helhedsorienteret både på makro- og på mikroniveauet. Se herom også kap. 2.

Socialreformkommissionens

undersøgelser

Socialreformkommissionen iværksatte en række undersøgelser²⁷ af de offentligt og halvoffentligt drevne social- og sundhedsinstitutioners virkemåder, medarbejdernes rolleopfattelser, og af befolkningens (brugernes) oplevelse af problemforløb og kontakt med institutionerne. På baggrund af undersøgelserne stillede kommissionen forslag om reform af sygesikringsområdet, syge- og barselsdagpengeområdet, samt den sociale bistands område (kontanthjælp- og serviceområderne). Forslagene omfattede styrelses- og administrationsstrukturen og ydelserne.

forslag

Kommissionens forslag²⁸gik ud på opgave- og byrdeomlægning:

samling af en række privat, kommunalt, amtsligt eller statsligt organiserede ydelsessystemer i et hovedsageligt primærkommunalt system, bestyret af kommunal-bestyrelse og dennes socialudvalg og børneværnsudvalg,

systematisering af personkreds, tildelings- og udmålingskriterierne for kontant- og serviceydelserne efter et behovsprincip.

Samling

Samlingen af de sociale ydelsessystemer gennemførtes ved 4 love: Den sociale styrelseslov (1970), som oprettede de lokale, regionale og centrale organer, (for så vidt som de ikke var der i forvejen), som skulle forestå de sociale ydelser, når de senere ved andre loves ikrafttræden blev henlagt dertil. Samt ved Sygesikringsloven (1971) og Syge- og barselsdagpengeloven (1972) (begge trådt i kraft 1973) og Bistandsloven (1976), som henlagde opgaver og personale fra sygekasser, revalideringscentre, mødrehjælpsinstitutioner, børne- og ungdomsforsorg, ældreomsorg, kommunale socialforvaltninger, og fra 1980 særforsorg til (først og fremmest) de primærkommunale social- og sundhedsudvalg²⁹. Idéen var et ‘én-strenget system’: én medarbejder skulle have ansvaret for en helhedspræget indsats i forhold til den enkelte klient. Amtsrådene og deres social- og sundhedsudvalg fik hovedsagelig koordinerende og vejledende opgaver, samt drift af læge-, hospitals- og sygesikringsvæsen og institutioner, hvis specialiseringsgrad forudsætter et større befolkningsgrundlag end primærkommunen normalt har (f.eks. døgninstitutioner for børn og unge, specialplejehjem mv.).

Systematisering

Systematiseringen af personkreds, tildelings- og udmålingskriterier for kontant- og serviceydelser efter dagpenge- og bistandslovgivningen fulgte stort set de tanker, som er nedfældet i Bent Rold Andersens skrifter³⁰,³¹: “forebyggelse, revalidering, tryghed, trivsel”, samt i ret høj grad et solidaritetsprincipielt kompensationsprincip.

Forsørgelsesydelser for arbejdsafhængige

Vedrørende de indkomstbortfald afhjælpende kontantydelser (forsørgelsesydelser) stillede socialreformkommissionen forslag om ændring af sygedagpengesystemet for arbejdsindkomstafhængige, indrettet analogt til A-dagpengesystemet med hensyn til udmålingen, og om indretning af et kontantydelsessystem i bistandsloven. Kommissionen undlod at stille forslag om ændring inden for pensionsområdet, men fremhævede, at “der .. er behov for en dybtgående gennemgang af pensionssystemet, som allerede nu er temmelig uoverskueligt og administrativt besværligt, jfr. f.eks. fradragsreglerne”³².

Kommissionens forslag lægger op til etableringen af et ydelsessystem, som er velegnet til at sikre (arbejds-) indkomstafhængige personer mod videregående virkninger af socialbegivenhedsskabte indkomstsvigt, hvis der er udsigt til, at indkomstsvigtet er midlertidigt, blødgøre overgangen til et lavere forsørgelsesniveau i tilfælde af, at indkomstsvigtet må skønnes at blive varigt.

Det synes herved forudsat, at dagpenge- og bistandslovene til sin tid skulle virke sammen med et logisk sammenhængende pensionssystem, som ville varetage alle tilfælde eller dog de fleste tilfælde af varigt erhvervsevnetabsbetinget indkomstsvigt. Vel vidende, at det kunne have lange udsigter med etableringen af et sådant pensionssystem³³, foreslår kommissionen en ‘varig hjælp’ ordning, dog mindre karrigt udmålt (formuebestemmelserne) end de endeligt vedtagne BiL §§43-45.

Personkredsen for det kombinerede dagpenge- og bistandslovsystem er “enhver der opholder sig her i landet” (BiL §1) idet det dog implicit fremgår af betænkningens og lovens behandling af formuespørgsmålet, at der fortrinsvis er tænkt på lønafhængige uden større formue.

Behov: et system uden huller

Tildelingskriteriet for det kombinerede dagpenge- og bistandslovsystem er behov. Dette forstås således, at dagpengeordningernes tildelingsregler antages at opfange størstedelen af de behovshavende ved indkomsttab, uden nærmere trangsprøvning, mens bistandsloven opfanger resten.

Behov: Bistandslov § 37 stk.1

Udmålingskriterium for kontantydelser efter det kombinerede dagpenge- og bistandslovsystem er ligeledes behov, ved midlertidigt indkomstbortfald. Idet jo nemlig dagpengelovens 90%-regel for en stor del af klienterne antages at dække en vis større del af hidtidigt leveniveau, og bistandslovens §37 stk. 1 angiver normen for et eventuelt supplement til dagpengeydelsen, eller – hvis klienten ikke er dagpengeberettiget – for udmåling af bistandslovydelsen alene. Behov forstås her som den levestandard, vedkommende har opnået på hans nuværende placering på livsbuen, jfr. kap. 2. Det fremgår endvidere af hele ordningens opbygning, at et indkomstbortfald skal betragtes som midlertidigt, indtil det evt. ved revalideringsforsøg er påvist, at indkomstbortfaldet er varigt. I det sidste tilfælde hjemler loven pligt til tilbud om rådgivning om klientens økonomiske forhold med henblik på overgang til et fremtidigt evt. lavere indkomstniveau. Et gennemgående tema i kommissionens ganske omfattende diskussion af niveauet for kontanthjælp er vigtigheden af at kunne yde en hjælp, der forebygger social nedtur. Der tages afstand fra faste grænser, både vedr. beløbsstørrelse og varighed.

Tryghed som mål

Et sådant socialpolitisk system af forsørgelsesydelser, som ved indkomstsvigt sikrer en nogenlunde opretholdelse af levestandarden, eller dog en lempeligere overgang til lavere forsørgelsesniveau, er tryghedsorienteret. Ligeledes kan det karakteriseres som orienteret mod forebyggelse, nemlig forebyggelse af, at én social ulykke skal trække den næste med sig. Socialreformkommissionen og efter den bistandsloven opnår inden for området midlertidige forsørgelsesydelser en meget høj grad af konsistens (en konsistens, som lov-givningen i 1980, 1982, 1983, 1984, .. .. .. .. 1989 .. 2002 .. har brudt, med betydelige administrative besværligheder, levestandardtab og retsusikkerhed for klienterne til følge – se herom kap. 7 og 8).

Service for alle –

universalisme

Inden for serviceydelsesområdet (institutionsydelserne) tog systematiseringen af personkreds, tildelings- og udmålingskriterierne først og fremmest form af en udvidelse af personkredsen til enhver. Det gælder også visse solidaritetsprincipielle kompensationsydelser, hjælpemidler, behandling, husly til familier (men ikke til enlige), med meget mere. Også her hersker universalismen: ydelserne kan gives til personer med behov, uanset om de samtidig modtager offentlige forsørgelsesydelser eller er forsørget på anden vis.

Råd som sekundær forebyggelse    

Men herudover er det væsentligt at bemærke den centrale placering, som vejledning og rådgivning er tiltænkt:

“Det sociale udvalg kan tilbyde enlige og familier vederlagsfri løbende vejledning og rådgivning og er forpligtet til ved opsøgende virksomhed at rette sådant tilbud til enhver, som må antages at trænge hertil. Målet for vejledningsarbejdet er at hjælpe de pågældende over øjeblikkelige vanskeligheder og på længere sigt sætte dem i stand til at løse opstående problemer ved egen hjælp. Vejledningen kan ydes alene eller i forbindelse med anden hjælp eller bistand” (§28).

BiL § 28: opsøgningspligt

Tildelingskriterium er ‘behov’– enhver kan henvende sig -, men det er endnu mere kvalificeret: det sociale udvalg er forpligtet til at opsøge den, “som må antages at trænge hertil …” (jfr. kap. 2)

Opfølgningspligt

En særlig kategori af tildelingsregler er ‘opfølgningsbestemmelserne’, der pålægger det sociale udvalg en ekstra indsats over for klienterne – det gælder bistands-lovens §41 pkt. 1, og SDPL §47, som pålægger udvalget “at optage pågældendes og familiens forhold til bedømmelse af, om der er grundlag for at yde andre former for bistand end løbende økonomisk hjælp” (en tilsvarende regel findes i ALL §65). Bestemmelsen i BiL tilsigter (oprindelig) en forstærket offentlig indsats for problemers afhjælpning.

Fig. 6.5 Socialministeriets orientering om bistandsloven til landets husstande.

Det mindste indgrebs princip

Opfølgningsbestemmelserne skal ses i sammenhæng med et princip, som ikke blev lovfæstet, men som var underforstået i hele bistandslovkonstruktionen: Det mindste indgrebs princip. I overensstemmelse med konsekvensundersøgelsens³⁴ resultater antog kommissionen, at de fleste mennesker, der rammes af en socialbegivenhed, ved egen indsats kommer over de midlertidige vanskeligheder, forudsat at de er sikret økonomisk tryghed, og at det offentliges indsats derfor i en stor del af tilfældene kan begrænses til den økonomiske ydelse. Men også, at der for mange mennesker er risiko for en social deroute, hvis problemerne varer længere tid, og at kommunalbestyrelsens social- og sundhedsforvaltning derfor bør være opmærksom på, om pågældende og familien i sådanne situationer har brug for en indsats ud over den blotte sikring af de økonomiske levekår. Kun hvis socialforvaltningen skønner, at der er behovfor en sådan indsats, skal den iværksættes. Men opfølgningsbestemmelserne tilsigter, at kommunen skal foretage et sådant konkret skøn. ³⁵

Udmålingskriterium angives af formålet “at hjælpe over øjeblikkelige vanskeligheder og .. sætte .. i stand til at løse opstående problemer ved egen hjælp”. For personer med varige behov (handicap) er hovedprincippet, at behovet skal dækkes. Her er kriterierne dog ganske vage og elastiske.

Mere om serviceområdet i 4. socialreforms bistandslovi afnit 6.4.3.

1973-1977 Keynesianske løsninger

1978Blandede løsninger

Som nævnt ovenfor (pp 127, 140) er et grundtræk i den keynesianske økonomiopfattelse, at konjunkturledighed er noget midlertidigt og afhjælpeligt. Derfor ansås den økonomiske krise fra 1973 ikke som anledning til at ændre eller udsætte det igangværende socialreformarbejde. Krisen øgede ganske vist antallet af personer, der blev ledige, og som derfor havde brug for forsørgelsesydelser. Det medførte øgede statsudgifter til dagpenge, ‘den automatiske finansreaktion’, hvilket i keynesiansk teori medvirker til at opretholde efterspørgslen og dermed mindske ledighedens udsving. Men derudover var krisen blot anledning til i talmæssigt noget større omfang at vedligeholde de lediges kvalifikationer. Først i 1978 ændrer politikerne syn på mekanismerne bag ledigheden og på, med hvilke politiske midler den og dens konsekvenser skal håndteres. Herom i kap. 7.

Udviklingen i forsørgelsesydelserne, overførselsesindkomsterne er fra 1973 kraftig vækst, især fordi flere på grund af den voksende ledighed fik behov for ydelserne. Denne vækst standsede i 1980 (ikke på grund af, at færre fik behov for ydelserne – herom mere i kap. 7). Men udviklingen i de sociale ydelsers regelsæt i årene 1973-1979 er modsætnings-fyldt: Dels besluttes lempelse i tildelingsreglerne, så at flere bliver berettigede (især ALDP, efterløn, førtidspensioner, med henblik på tilpasning af ydelsessystemerne til den øgede ledighed), dels iværksættes initiativer til omfordeling af ledigheden (jobtilbud, særforanstaltninger for unge) og dels foretages, med henblik på nedsættelse eller dog begrænsning af væksten i de sociale ydelser, en stramning og en skønsmæssiggørelse af forskellige tildelings- og udmålingsregler. Nærmere herom i afsnittene 6.4.1-6.4.5

1979 ”Sparemål”

Og i 1979 laves forarbejderne til 1980-beslutningerne om besparelser via indkomstregulering af ydelser inden for bistandslovsområdet samt socialindkomst-lovgivning.

Flere institutionspladser flere ansatte, men ikke så mange flere

Udviklingen på institutionsområdeti perioden 1976-1980 viser fortsat betydelig vækst (tab. 6.10). Dette er i god overensstemmelse bådemed den ovenfor beskrevne udvikling i samfundsmæssiggørelsen af stadig flere behov, ogmed målstyringen– behovsstyringen– som overordnet tildelings- og udmålingskriterium i bistandslovssy-stemet. Væksten i institutionsudbuddet på børneområdet og på ældreområdet holdt ganske vist ikke trit med væksten i efterspørgslen, heller ikke selv om kommunerne år for år udbyggede hurtigere end de havde planlagt³⁶. Det havde bl.a. den virkning, atvisitationen til plejehjemskærpedes kraftigt, så kun de allermest plejekrævende nu bliver optaget, hvoraf igen fulgte, atbehovet for personale til pleje af det stadig ‘tungere’ klientel voksede – med den følge, at personale-kvotienten pr. plejehjemsplads er vokset konstant, en udvikling, som er blevet betegnet som ‘standard-glidning’ eller ‘standardfor-bedring’.

Hovedtendens: faglighed, statslighed men også udvikling i frivillige organisationer

Ved siden af hovedtendensen: faglighed, professionalisering, offentlig organisering og finansiering af det sociale arbejde, ser vi til en vis grad analog udvikling inden for det privat organiserede sociale arbejde: Red Barnets børne- og familierådgivning forbliver drevet af organisationer, men bliver professionelt bemandet. Vi ser også nydannelser: Dansk Flygtningehjælp dannedes i 1956, med anledning i flygtningetilstrømningen fra Ungarn, som et samvirke mellem mere end 20 private organisationer, bla. Amnesty International, Mosaisk Trossamfund, Mellemfolkeligt Samvirke, Danske kvinders Nationalråd, Caritas Danmark, HK, LO, Dansk Røde kors m.fl. Dansk Flygtningehjælp fik hurtigt en slags halvofficiel status. Man varetog boligplacering, rådgivning, danskundervisning m.v., hovedsagelig med lønnet professionel arbejdskraft, men også med frivillige ’besøgsvenner’. Fra begyndelsen af 1960’erne blev en stor del af DF’s aktiviteter finansieret via finansloven. Til varetagelse af noget af det tungere sociale arbejde oprettedes, også på privat initiativ, Rehabiliteringscentret for torturofre RCT.

6.4.1 Ydelsesområderne

6.4.1.1 Ældre- og invalideforsørgelse og –omsorg.

Pensionsalder og arbejdskraftmangel

1956 Folkepension og invalidepension

I 1946 hævedes tilgangsalder for aldersrente igen til 65 år (enlige kvinder dog stadig 60 år, og ligeledes mænd med svigtende helbred o.l.), ydelsen forhøjedes, og fradragsreglerne lempedes. Formålet var at øge arbejdsudbuddet: Arbejdsgiverne manglede arbejdskraft. I 1956 ændredes ældre- og invalideforsørgelsen, idet alders- og invaliderenten ved lov fik navneforandring til folkepension og invalidepension. Forud herfor gik en omfattende politisk debat, hvor også forsikringsprincippet igen blev trukket af stald, og hvor folkeforsikringskommissionen afviste at lægge det til grund for en ældre- og invalideforsørgelsesordning, især med den begrundelse, at én generation ikke på én gang både kan bære (skatte-)byrden ved forsørgelsen af de nuværende gamle, og ved en forsikringsmæssig opsparing til egen alderdomsforsørgelse (det var før ØD og ATP og lignende fondsdannelser for alvor kom på tale som efterspørgselsregulerende foranstaltninger, og før 1989-pensionsreformforhandlingerne).

For og imod universalismen

Folkepensionslovenrepræsenterer den socialpolitiske universalisme. Ikke mindst Det radikale Venstre var fortalere for ordningen. Socialdemokratiet var delt på spørgsmålet, men stemte for loven³⁷. Foruden navneændringen til folkepension – hvis socialpsykologiske virkning var væsentlig nok, al den stund den fjernede den stemplings-effekt, som trods 1933-reformen stadig hang ved aldersrente-betegnelsen – indebar lovændringen 1) et beskedent mindstebeløb – folkepensionens grundbeløb til alle over 67 år, uafhængigt af samtidig egenindkomst (dog stadig efter ansøgning), 2) en pensionsudmåling, afhængig af samtidig egenindkomst (men uafhængig af tidligere indkomst), 3) en lempelse af de hidtidige fradragsregler, 4) indførelse af folkepensionsbidraget, en proportionalskat på skalaindkomsten, hvis væsentligste funktion synes at være legitimerende for grundbeløbet til alle, samt endelig 5) en forhøjelse af ydelsesniveauet. For enlige kvinder hævedes tilgangsalder til 62 år. Dispensations-alderen 60 år bibeholdtes.

Invalidepension: tab af erhvervsevne

1959 Enkepension –også til ugifte

Enkepensionsloven af 1959 tilsigter løsning af forsørgelsesproblemet for en særlig gruppe vanskeligt stillede kvinder, nemlig dem, som omkring 50 års alderen mister forsørgeren. Disse kvinders mulighed for rimelig beskæftigelse og indtjening på arbejdsmarkedet ansås realistisk nok for at være ret mistrøstige. Og da disse kvinder ikke i invalidepensionslovens forstand var uden erhvervsevne, kunne de ikke udnævnes til at være invalider. At enkernes erhvervsmæssige situation skulle være ringere end andre, jævnaldrende kvinders (f.eks. ‘forældre-enker’) er ikke indlysende. Loven blev da også udstyret med tildelingsregler, som gjorde, at kvinder over en vis alder i pensionsmæssig henseende kunne blive betragtet som enker, uden at have været gift(!). Ved tildeling af pensionen toges hensyn til det eventuelt forudgående ægteskabs varighed, samt til antallet af hjemmeboende børn. Ved udmålingen skete kraftig aftrapning for samtidig indkomst.

1960 Pension uden sygdomkassemedlemskab

Ved lov 238 af 10. juni 1960 om invalide- og folkepension (IP, FP) blev forbindelsen til sygekasseordningen kappet. Personkreds er herefter personer med indfødsret og et vist ophold i Danmark. Tildelingskriterier var hhv. erhvervsevnetab og alder. Invalideforsikringspræmien bortfaldt, dog ikke arbejdskøbernes. Ved invaliditetsbedømmelsen skulle lægges mere vægt på revalideringsmulighederne end tidligere. Folkeforsikringsloven ophævedes – dens øvrige dele blev skilt ud i sygekasselov og revalideringslov (pp 155, 158)

1964 Fuld FP

I midten af 1960’erne foretoges ret omfattende ændringer af folke- og invalidepensions-ordningerne.

Individualprincip

1964-1965 besluttedes gennemførelsen af ’fuld folkepension til alle’, til afslutning i 1970 (hvortil dog kom et indkomstafhængigt pensionstillæg, så udmålingen af den samlede pensionsydelse stadig forblev delvist indkomstafhængig). Samtidig besluttedes pensionens udbetaling til hver enkelt person (individualprincippet: Et pensionistægtepar bestod herefter af to pensionister).

3 trin IP

Invalidepensionsordningen udskiltes i særlig lov og ændredes gennemgribende. Revisionen er stærkt præget af solidaritetsprincipielle synspunkter³⁸. Med denne revision gennemførtes en tredeling: De (næsten eller) helt invaliderede tillagdes højeste invalidepension, HIP, som fastsattes væsentligt over FP med den begrundelse, at det ofte drejede sig om yngre mennesker, hvis levekår burde kunne ligne deres jævnaldrendes, og som burde have kompensation for deres handicap. Men personer, som havde mistet 66-99% af erhvervsevnen fik tillagt mellemste invalidepension MIP, stort set lig med FP. Og endelig indførtes som noget nyt laveste invalidpension, LIP til personer med erhvervsevnetab mellem 50% og ca. 66%.

Tanken var ikke, at MIP- og LIP-modtagere skulle kunne leve af pensionen: konstruktio-nen byggede på en idé om, at arbejdsmarkedet ville efterspørge den arbejdskraft, som den delvist invaliderede havde i behold³⁹, således at summen af pension og arbejdsindtægt skulle kunne give en anstændig levestandard. En forudsætning, som stort set var urealistisk under højkonjunkturen, og som end mere er det under den økonomiske krise – arbejdsmarkedet kræver normalt en fuldgod arbejdskraft i et bestemt, normalt timetal, og betaler så den for jobbet normale løn.

Invalidepensionister overgik ved det fyldte 67. år til folkepension.

1970 Førtids folkepension fra 60 års alder

1977 FFP fra 55

Pensionslovene blev udsat for en del hovedsageligt tekniske ændringer under hensyn til kildeskattens indførelse i 1970, og under hensyn til et forventet EF-medlemskab (juni 1972). Af mere socialpolitisk karakter er udvidelsen af adgangen til førtidsfolkepension (FFP): FPL §2.2 tillod ydelse af folkepension fra det fyldte 60. år på grundlag af personens ”svigtende helbred eller andre særlige omstændigheder..” – en pensionsadgang til nedslidte, men ikke invaliderede, ældre. Denne bestemmelse udvidedes i 1977, således at der nu kunne ydes folkepension til 55- årige, ”såfremt særlige sociale og arbejdsmæssige forhold” taler for det. Disse to undtagelsesbestemmelser må ses på baggrund af højkonjunkturens tiltagende slitage på arbejdskraften, og de ældres særligt voksende ledighed efter 1973.

1964 ATP

1970 Social Pensionsfond + særligt FP bidrag

Foruden Efterlønsordningen (se nedenfor) er der tre elementer i ældreforsørgelsen, som hver for sig udgør en afvigelse fra hovedlinien⁴⁰ i den hidtidige offentlige ældreforsørgelse i Danmark. Det er Arbejdsmarkedets Tillægs Pension: ATP-ordningen, Den sociale pensionsfond, SP, fra hhv. 1964 og 1970, og Efterlønsordningen 1979. ATP og SP ordningerne er gennemført på baggrund af en argumentation om 1) behovet for et forsørgelsesniveau for pensionisterne, som i højere grad svarer til deres indtjening i den bedste, erhvervsaktive periode, og 2) behovet for ”at tilvejebringe en bedre ligevægt på kapitalmarkedet og i økonomien som helhed”⁴¹, eller på bedre dansk: Forbrugstilbageholdenhed hos lønarbejderne.

ATP-ordningen vedtoges i 1964, i forlængelse af ‘helhedsløsningen’af 1963. Ordningen gælder for lønarbejdere, finansieret ved et af arbejdsgiver indbetalt bidrag pr. arbejdstager pr. uge. For deltidsbeskæftigede betales proportionalt bidrag (§15). Af bidraget benævnes 2/3 ‘arbejdsgiverbidrag’og 1/3 ‘lønmodtagerbidrag’. Den enkeltes ATP-pension udmåles efter anciennitet i ordningen. Udbetaling efter det fyldte 67. år.

ITP debatten 1970

Den sociale pensionsfond oprettedes i 1970 efter en politisk debat om en ITP-ordning, (Indtægtsbestemt Tillægs Pension) efter svensk mønster. Ved lovens vedtagelse bestemtes det, at “Forslag til lov om tillægspension med bestemmelser om gradvis gennemførelse af tillægspension frem til 1979 skal fremsættes i folketingsåret 1978-79”. Hvilket skete, ikke som oprindelig forudset i form af en ITP-lov, men i form af en forhøjelse af folkepensionens grundbeløb (og en tilsvarende nedsættelse af pensionstillægget). Ordningens væsentligste funktion synes at have været en legitimering af en skatte-forhøjelse, kaldet ‘særligt folkepensionsbidrag’. Og argumentationen for at udsætte udbetalingen fra den sociale pensionsfond var da også rent finanspolitisk⁴².

1979 Efterløn ALL § 75D

Efterlønsordningen blev vedtaget 1978 til ikrafttræden pr. 1.1.1979. Efterlønsordningen tillod A-kassemedlemmer med mindst 10 års anciennitetat modtage efterløn fra A-kassen efter dagpengesats i indtil 2 1/2 år efter arbejdsophør. I de efterfølgende 2 år med 80% af højeste dagpengesats, og sluttelig i 2 år med 60% af højeste dagpengesats (ALL §75D). Efterlønnen kan beskrives som et brud med en hovedtendens i efterkrigstidens socialpolitiske udvikling, nemlig udvidelse af kløften mellem ydelse til personer i arbejdsstyrken (ADP, SDP) og personer uden for arbejdsstyrken⁴³. Dog, mere rimeligt er det nok at betegne ordningen som en overgangsordning fra ‘normal-arbejdersituationen’ til pension, og ikke nødvendigvis en særlig gunstig ordning, påvist som det jo er, at efterlønsmodtagere på sidste trin af efterlønnen ofte vil være stillet ringere end førtidsfolkepensionister⁴⁴.

Efterlønsordningen vedtoges under ledighed, med tre formål: at reducere arbejdskraftudbuddet (og dermed nedbringe ledighedstallet), at skabe en ikke-stigmatiserende vej ud af arbejdsmarkedet for nedslidte, og at omfordele arbejdet.til fordel for unge ledige. Efterlønsordningen blev til efter krav fra fagbevægelsen, især SID, hvis ældre ufaglærte medlemmer er mest ramte både af 1960’ernes og 1970’ernes tiltagende nedslidning og af 1970’ernes ledighed. Det socialpsykologiske element synes vigtigt i ordningens virke – 48.000 søgte efterløn det første år, mod forventet ca. 15.000⁴⁵, mens de ikke har benyttet sig af adgangen til førtidig folkepension. Også til ‘pension’ synes der at have klæbet et ‘taber-mærke’, som til ‘aldersrente’før 1956.

Skattelettede pensionsopsparingsordninger

Til et samlet billede af den danske ældreforsørgelse pr. 1980 hører også et større antal ’private’, skattebegunstigede pensionsordninger af meget forskelligt tilsnit: ca. 160.000 personer var ultimo 1990 omfattet af overenskomstmæssige pensionsordninger. Antallet er siden øget voldsomt, se kap. 7-8. Et ukendt antal tegnede såkaldte indekskontrakter. Statens og kommunernes tjenestemænd har lovordnede eller reglementsfastsatte tjenestemandspensionsordninger. Tjenestemands-pensionister i staten, folkeskolen og folkekirken fik pensionen nedsat med et ‘samordningsfradrag ’fra tidspunktet for ret til folkepension (og indtil ca. 1991 også ægtefælles folkepension)⁴⁶. Til en større del af disse ordninger er knyttet enke- og børnepensions-ordninger af forskelligt tilsnit.

´Pensionistfordele´

Endelig skal nævnes, at skattelovgivning og boligstøttelovgivning indeholdt særlige regler for pensionister, bl.a. ”dobbelt personfradrag” til énlige pensionister, og boligydelse, motiveret ikke mindst med et ønske om at gøre det økonomisk attraktivt for pensionister at flytte fra en stor men billig gammel bolig til en mindre men nyere og derfor dyrere.

Mangel på sammenhængende pensionspolitik

Det har været karakteristisk for udviklingen i den danske ældreforsørgelse, at de politiske beslutningstagere har besluttet uden nogen samlet ældrepolitik:

• En målsætning om ‘øget privat opsparing’ har bestemt skattepolitikken i forhold til indekskontrakter og private pensionsordninger.
• Arbejdsmarkedspolitiske hensyn bestemte efterlønnen.
• Et historisk relikt som forsikringsprincippetbestemte IP-lovgivningen,
• en vaklen mellem lighedshensyn og besparelseshensyn bestemte pensionisthustruers placering som snart selvstændige pensionsmodtagere, snart ægteskabstillæg-berettigende (FPL §11).
• Besparelseshensyn førte til, stramning af reglerne for pensionsudbetaling, og til at
• der skete inddragelse af pension for visse hospitalsindlagte pensionister (1977).
• Kritik af virkninger af pensionsiddragelsen førte til, at området for personlige tillæg til særligt vanskeligt stillede pensionister udvidedes (1979), f.ex. hospitalsindlagte, som på grund af inddragelsen af pensionen ikke kunne betale husleje!

I 1980 vedtoges Socialindkomstloven, hvis formål var at mindske eller afskaffe sociale ydelser til personer med (betydelig) formue. Det fik særlige virkninger for førtidspensionerede husmænd. Herom pp. 188-191.

1964 Omsorgslov

I 1964 vedtoges lov om Omsorg for invalide- og folkepensionister. Herved udskiltes til særlig lovgivning reglerne om plejehjem for og hjemmehjælp til invalide- og folkepensionister. Fire år senere blev denne lov revideret, og der blev indført bestemmelser om hjælpemidler til pensionister og adgang til billig befordring for pensionister mv. – en lovgivning, som tilsammen har et videregående trivselsorienteret formål end pensions- og forsorgslovenes snævre forsørgelsesmålsætning.

Plejehjem og plejehjemsforebyggelse

Mange kommuner havde i årene frem til kommunalreformen bygget udbygget med plejehjem. I 1970’erne gav denne udbygning anledning til økonomiske panderynker, og slogan ’længst muligt i eget hjem’ blev moderetning. Som plejehjems-forebyggende foranstaltning udbyggede man herefter hjemmeplejen. Foruden sparehensynet: hjemmehjælp var billigere end plejehjemsanbringelse, blev også et livskvalitet-argument brugt: mange gamle foretrak at blive i eget hjem, hvis de kunne få lidt hjælp til det praktiske.

6.4.1.2 Arbejdsløshedsforsikring, arbejdsformidling, ledighedsbekæmpelse

ALL

Forsørgelsen af arbejdsløse skete hovedsageligt gennem de anerkendte arbejdsløshedskasser, siden 1907-loven private forsikringsordninger med statslige tilskud og statsligt tilsyn. Foruden undersøttelsesvirksomhed drev A-kasserne arbejdsanvisning for de forsikrede, under kontrol af de statslige arbejdsanvisningskontorer fra 1913, som desuden varetog anvisningen af de ikke-forsikrede, hvis forsørgelsesgrundlag i givet fald var forsorgsloven. Systemet bevarede stort set den karakter, der var etableret med A-kasseloven af 1907 og arbejdsanvisningsloven af 1913, lige frem til slutningen af 1960’erne, selvom 1907- og 1913-lovene formelt sammenlagdes til én lov, som optakt den 3. socialreform i 1933.

A-kasseordningens forsikringspræg bestod i: 1) lukket personkreds (i arbejde værende lønmodtagere), 2) ventetid, 3) selvrisiko (karenstid og varighedsgrænse), 4) risikodifferentierede præmier (høj ledighedsrisiko lig med højt kontingent, lav ledighedsrisiko lig med lavt kontingent), 5) begrænsning af dagpengeret ved ‘selvforskyldt ledighed’ (før 1907 havde visse A-kasser en højere understøttelsessats for medlemmer, der var fyret for at tale arbejdskammeraters sag) 6) faste takster og 7) objektive tildelingskriterier. Der lagdes vægt på en vis retssikkerhed i ordningen – f.eks. kunne et medlem kun miste dagpengeret ved 1) selvforskyldt ledighed, når medlemmets egen skyld nøje kunne påvises, 2) uarbejdsdygtighed eller arbejdsvægring (modsat nugældende ‘rådighed’, som er en af myndighederne skønnet sindstilstand hos medlemmet), eller 3) ledighedens varighed.

Arbejdsløshed i 1960érne et mobilitetsproblem og et middel til fleksibilitet

Arbejdsløshedsproblemet blev af politikerne i 1960’ernes højkonjunktur opfattet som havende ændret karakter: mere end et forsørgelsesproblem for de mange ledige opfattedes det som et problem at få motiveret de få efterspurgte ledige til at movere sig hen til de mange lokkende jobs. Midlet blev mobilitetsfremmende ydelser, efterud-dannelse og omskoling. Samtidig blev kravet stillet fra arbejderside om erstatning fra samfundets side for tabt arbejdsfortjeneste i de (antaget) få tilfælde, hvor samfundet ikke straks tilbød den ledige et nyt job: når ledighed (d.v.s. fyringsret) er en nødvendig forudsætning for hurtig tilpasning, bør den, der bærer ledighedens byrde ikke også bære den økonomiske byrde ved ledigheden.

Adagpenge reform 1967-1969

Anvisning til AF

I årene 1967-1969 omlagdes arbejdsløshedsunderstøttelses- og anvisningssystemet grundigt. Efter et kommissionsarbejde med deltagelse af A-kasser og DA vedtoges en dagpenge- og anvisningsreform. Elementerne i reformen var:

1. forhøjelse af dagpengeydelserne (i 1970 80%, fra 1972 90% af hidtidig indkomst, dog max. et bestemt beløb, svarende til ca. 90% af gennemsnitlig lønindkomst),
2. statskassen overtog den marginale ledighedsrisiko, ved at medlemskontingent + arbejdsgiverbidrag indbetales hertil, DP udbetales herfra,
3. afskaffelse af den risikodifferentierede medlemsbetaling.
4. til gengæld for disse forbedringer af arbejdernes ledighedsunderstøttelse accepterede A-kasserne, at anvisningsvirksomheden overgik til den offentlige Arbejdsformidling (DA’s gamle krav fra 1913). Når afgivelse af anvisningsret var politisk acceptabel for fagbevægelsen, kan det måske hænge sammen med, at man har vurderet at konkurrencen arbejdsgiverne imellem var et tilstrækkeligt middel til at sikre en vis lønfremgang.

1973-1977 Større ledighed – samme AF-mål

Under den økonomiske krise fra 1973 og fremefter foretoges en del ændringer i arbejdsløshedslovgivningen, dels (først) med et revaliderings- og forebyggelsesorienteret sigte, altså i overensstemmelse med socialreformen, dels (siden) med rent statsfinansielt sigte.

1976 ´Moratorieordning´, jobtilbudsordning

I 1976 lempedes varighedsgrænsen for dagpenge midlertidigt (den såkaldte ‘moratorie-ordning’, ALL §55a) (forlænget i 1977 til udløb pr. januar 1980).. Ved udløbet af den midlertidige lempelse iværksattes pr. 1.10.78 en ‘jobtilbudsordning for langtidsledige’: i det øjemed at 1) genoptræne og vedligeholde de lediges arbejdsevne, og 2) udvide den samlede beskæftigelse i samfundet⁴⁷ (ALL §97b) gives den ledige ret til et job, d.v.s. på ordinære overenskomstmæssige betingelser. Primært søgtes A-kasse-medlemmer, som står over for at falde for 26-ugers-reglen (§55), beskæftiget hos private arbejdsgivere i 9 måneder med statsligt løntilskud. Sekundært (hvis de private ikke vil have dem) forpligtedes kommuner og amtskommuner til at beskæftige dem i 9 måneder. De private ansatte få.

I 1976 lempedes varighedsgrænsen for dagpenge midlertidigt (den såkaldte ‘moratorie-ordning’, ALL §55a) (forlænget i 1977 til udløb pr. januar 1980).. Ved udløbet af den midlertidige lempelse iværksattes pr. 1.10.78 en ‘jobtilbudsordning for langtidsledige’: i det øjemed at 1) genop-træne og vedligeholde de lediges arbejdsevne, og 2) udvide den samlede beskæftigelse i samfundet⁴⁸ (ALL §97b) gives den ledige rettil et job, d.v.s. på ordinære overenskomstmæssige betingelser. Primært søgtes A-kasse-medlemmer, som står over for at falde for 26-ugers reglen (§55), beskæftiget hos private arbejdsgivere i 9 måneder med statsligt løntilskud. Sekundært (hvis de private ikke vil have dem) forpligtedes kommunerog amtskommunertil at beskæftige dem i 9 måneder.  De private ansatte få.

1975 udvidet ALLpersonkreds

1979 fra ´vægring´ til ´rådighed´

Folketinget beslutter som nævnt udvidelse af adgangen til dagpenge: Nedsættelse af ventetid til 1/2 år og afskaffelse helt for nyuddannede 1975, AL-forsikring for selvstændige i 1976, og optagelse af indkaldte værnepligtige 1977. Sidst i perioden strammer man så: adgangen til supplerende dagpenge for fuldtidsforsikrede indskrænkes, varigheden for deltidsforsikredes dagpenge skæres ned, vægringsbegrebet afløses (stort set) af rådighedsbegrebet som tildelingskriterium⁴⁹, 26-ugers reglen skærpes (alt i 1979).

Inden for arbejdsløshedslovens område åbnedes der tillige adgang til ydelse af statsstøtte til arbejdskraftintensive beskæftigelsesarbejder af ‘ekstraordinær karakter’ (§97a, 1977).

ALL § 65 Øget støtte = Social kontrol af A-kasse Medlemmer

Et lovinitiativ, som også havde sit udspring i den økonomiske krise, er ALL §65. Ifølge denne bestemmelse skal A-kassen bistå medlemmerne med at opretholde tilknytningen til arbejdsmarkedet, hvilket adskillige medlemmer vist nok opfatter som en temmelig kontrolorienteret bestemmelse – ikke mindst da især de stærkt ledighedsramte A-kasser har såre beskedne muligheder for at hjælpe til med bemeldte opretholdelse, selv efter at den offentlige arbejdsformidlings monopol på anvisning er blevet brudt med ‘parallelanvisningsloven’ (§24, 1978). Det er nærliggende at forestille sig, at medlemmerne ikke bliver mindre fremmedgjorte over for de efter loven medlemsvalgte A-kassebestyrelser, hvis de oplever A-kassen som stedse mindre støtteorienteret, stedse mere kontrolorienteret.

Der var bl.a. i forbindelse med 1967-1969 reformen af A-kasselovgivningen røster fremme om at indlemme A-dagpengeordningen i et samlet offentligt ydelsessystem, under henvisning til A-dagpengeordningernes lighed med sygedagpengeordningen⁵⁰. Da A-kasserne jo er fagforeningernes vigtigste rekrutteringsbasis, har sådanne forslag hidtil været udsigtsløse. Forslaget er næppe set sidste gang.

6.4.1.3 Barsels- og sygedagpengelov, sygesikring m.v.

Sygedagpenge Sygekasser

Dagpenge til syge ydedes efter Lov om Folkeforsikring (1933) af sygekasserne, hvis samlede udgifter i stigende grad dækkedes af statskassen. Ordningen havde en del forsikringsprægede træk: medlemsbi-drag, dagpengeforsikring med ‘selvrisiko’, faste ydelsestakster og objektive tildelingskriterier. Samt indtil 1921 udelukkelse af ‘kronisk syge’. Kasserne var i princippet private foreninger, med valgt bestyrelse og med en vis begrænset frihed til fastsættelse af kontingent og ydelsesområde.

1960 udvidelse (Amarkedsforlig)

Blandt efterkrigstidens ændringer af sygeforsorgen skal nævnes: kassernes åbning for alle uanset alder og helbred i ved sygekasseloven i 1960⁵¹, herunder også kronisk syge, en ændring som gjorde ‘forsikringspræget’ endnu mere illusorisk, og udvidelse af sygedagpengeordningen og barselsdagpengeordningen i 1960, i forlængelse af lovvedtagelsen af forligsmandens mæglingsforslag i arbejdskonflikten 1956.

1960 Sygeforsikringslov

Ved sygeforsikringsloven (1960) ændredes personkredsen, idet der blev åbnet mulighed for optagelse af personer, som ikke var ‘ubemidlede’, med højere kontingent (‘B-medlemmer’). Skellet mellem A- og B-medlemmer sattes af ‘sygekassegrænsen’. Personer i de højere indkomstlag kunne også vælge at forsikre sig i fortsættelses-sygekasser, hvis medlemmer med 1960-loven og senere ændringer i forskellige henseender blev ligestillet med sygekassernes B-medlemmer.

1960-lovens obligatoriske lønmodtagerdagpengeordning administreredes af sygekasserne og finansieredes ved bidrag fra lønmodtagere og arbejdsgivere samt statstilskud. Ordningens personkreds udvidedes i 1963 fra nydende sygekassemedlemmer til også at omfatte fortsættelsessygekassemedlemmer.

1973 Sygekasser nedlægges. Sygedagpenge fra kommunen.

Som led i den 4.socialreform (se p. 138) overførtes de fleste af sygekassernes funktioner i 1973 over til de kommunale socialudvalg, herunder også dagpengeordningen. Det skete ved lov om dagpenge ved sygdom eller fødsel (SDPL, 1972), hvis personkreds er personer med ‘lønindtægt og anden erhvervsindtægt, som i væsentlig grad skyldes den sikredes egen arbejdsindsats’ (§2).

Loven administreres af primærkommunerne med 75% statsrefusion fra ‘dagpengefonden’, en fond som er en konto i statskassen, til hvilken opkrævedes 1% proportional skat efter skalaindkomsten samt bidrag fra frivilligt sikrede samt bidrag fra arbejdsgivere, som har forsikret sig i ‘arbejdsgiverperioden’. En væsentlig ændring var, at loven ikke havde nogen varighedsgrænse for udbetaling af sygedagpenge: hvis man var syg og dagpengeberettiget, fik man dagpenge, til man var rask

,

. Samtidig hævedes dagpengeniveau væsentligt.

Da sygedagpenge- og sygesikringsadministrationen overgik til kommunerne, skete det de fleste steder ved, at sygekassernes administrative personale ansattes i kommunekontoret og fortsatte med at passe deres arbejde. Det er antagelig en væsentlig grund til, at sygedagpengesys temet ikke blev integreret med det sociale rådgivningsarbejde. Og det er antagelig én af grundene til de problemer, som i 1989 gav anledning til tidsbegrænsning af dagpengevarighed og vedtagelse af bruttorevalideringsydelsen.

I årene 1973-1975 ændres sygesikringsloven med henblik på nedskæring af medicintilskud (spareformål).

I 1976 og 1977 formindskes arbejdsgiverbidrag til sygedagpengeordningen, ang. med det formål at øge beskæftigelsen.

6.4.1.4 Kontanthjælp efter Lov om Offentlig Forsorg 1945-1976 og efter Lov om social bistand 1976-1980.

LOF-kontanthjælp 1945-1976

Udspaltninger bl.a.

1955-1956 overgangshjælp til enker

For mennesker, som ikke havde arbejds- eller formueindtægt, og som ikke var sikret økonomisk gennem pension eller dagpenge, udgjorde kontanthjælp efter 1933-reformens Lov om offentlig Forsorg det nederste net i det sociale forsørgelsessystem. Hovedprincippet var her, at modtageren af kommunehjælp skulle forsørges nødtørftigt. Dog havde man i 1939, 1940 og 1945 givet hjemmel til at yde særhjælp (udvidet hjælp)til værnepligtige, med det formål at undgå, at den indkaldte led (for store) tab som følge af indkaldelsen. I 1949 og 1955 blev der givet tilsvarende hjemmel til særhjælp (udvidet hjælp) til hhv. tuberkuloseramte og polioramte. For så vidt angår de tuberkuloseramte var begrundelsen, at en bedre ernæringstilstand øgede chancen for helbredelse og nedsatte risikoen for smitte. Altså en forebyggelsesmålsætning. I 1955 fik enker med børn adgang til en tilsvarende særlig rigelig hjælp i en overgangsperiode efter mandens død, og i 1956 fik også enker uden børn en lignende mulighed. Der var altså de almindelige kommunehjælpmodtagere, og de særlige (bedre). Men der var altså også de ringere, dem der fik hjælpen i form af fattighjælp: personer, hvis trang skyldes forsømmelighed, alkoholisme, arbejdsskyhed, misbrug af kommunehjælp, eller deltagelse i arbejdskonflikt. For dem gjaldt retsvirkninger: ægteskabsforbud, tab af valgret og valgbarhed.

For kommunehjælp og fattighjælp bestod tilbagebetalingspligt, omgærdet af et stort regelsæt vedrørende eftergivelse.

1961 LOF revision: valgretstab og ægteskabsforbud afskaffes

Forsorgsloven blev revideret og betydelig forenklet i 1961: reglerne om fattighjælp, ægteskabsforbud og tab af valgret og valgbarhed ophævedes, efter 137 hhv. 112 års gyldighed. Tilbagebetalingspligten blev stærkt beskåret. Herefter blev der ydet enten almindelig hjælp eller udvidet hjælp (til værnepligtige, tuberkuløse, polioramte, og til enker/nyskilte kvinder). Det blev foreskrevet, at det offentlige skulle yde hjælp med henblik på at skaffe den hjælpsøgende mulighed for erhvervsmæssigt arbejde eller genopretning af erhvervsevne. I 1967 og 1969 blev givet hjemmel til dækning af merudgifter ved forsørgelse af handicappet barn i hjemmet.

1974 Bistandslov vedtages

$37: midlertidighed som omdrejningspunkt

Med vedtagelsen af bistandsloven i juni 1974 til ikrafttræden 1. april 1976 blev kontanthjælpen sat i en forebyggelsessammenhæng, nemlig forebyggelsen af social nedtur:

“Når en person på grund af sygdom, svangerskab og fødsel, svigtende arbejdsmuligheder, ophør af samliv med ægtefællen, aftjening af værnepligt eller andre ændringer i sine forhold i en begrænset tid er afskåret fra at skaffe det fornødne til sit eget eller familiens underhold, ydes der af det offentlige en sådan hjælp, at det modvirkes, at pågældendes og familiens hidtidige levevilkår i væsentlig grad forringes” (§ 37 stk. 1)

Socialrådgiveren skulle altså foretage 4 skøn: 1) om der var indtruffet en ‘ændring i klientens forhold’ (socialbegivenhed), 2) om ændringen var midlertidig, og 3) hvordan pågældendes og familiens hidtidige levevilkår (forbrugsniveau) var. Herefter skulle hjælpen ydes, dog således at klienten måtte tåle en ikke-væsentlig ændring i levevilkårene. Og socialrådgiveren skulle i sammenhæng med vurderingen af klientens økonomiske situation sammen med klienten foretage en helhedspræget vurdering af, hvad der evt. skulle gøres ud over ydelse af kontanthjælp, for at klienten igen ville blive i stand til at tjene ‘det fornødne til sit eget eller familiens underhold’.

I 1975 vedtages, under indtryk af den voksende arbejdsløshed, en udvidelse af området for udvidet hjælp efter forsorgsloven, således at arbejdsløshed bliver tildelingskriterium ligesom aftjening af værnepligt.

I 1976 vedtages en ændring af den endnu ikke i kraft trådte bistandslov, således at klienter der modtager kontanthjælp under revalidering skal søge statsgaranterede lån som en del af forsørgelsesgrundlaget. Det argumenteres med ønske om “ligestilling med øvrige studerende”.

Herefter står bistandslovens forsørgelsesregler uændret til 1980.

6.4.1.5 Institutionsydelser, service efter Lov om Offentlig Forsorg 1945-1976 og Bistandsloven 1976-1980: Børn- og ungeinstitutioner, mødrehjælp, erhvervs-hæmmede, handicappede, plejetrængende og andre.

Institutions og naturalieydelser i vækst

Udviklingen i det offentlige og halvoffentlige sociale institutionssystem efter 1945 skete inden for alle 1933-reformens fire lovområder, men især indenfor og ud fra 1933-reformens Lov om offentlig Forsorg– den lov, som i 1933-systemet var ‘rest-loven’: det nederste net i det sociale forsørgelsessystem. Men den var også lovrammen om opdragelses-orienterede og revaliderings-orienterede og pleje-orienterede institutioner for blinde og døve og børn og gamle og alkoholiserede og åndssvage, og om mange andre aktiviteter.

Karakteristisk for udviklingen er måludvidelser og forbedringskrav: stadig flere sociale gruppers specielle problemer er af interessegrupper blevet politiseret, i form af krav om bedre problemløsninger for netop denne gruppe.

Krav om bedre service

Det er ovenfor nævnt, at befolkningspolitiske overvejelser førte til oprettelse af mødrehjælp-sinstitutioner(1939) og til forebyggende sundhedspleje og svangerskabshygiejniske initiativer, hvorom der blev lovgivet i 1937, 1945-46 og i 1963 med lov om sundhedsplejerskeordninger. Lovgivninger, som i et vist omfang var en konfirmering af en allerede igangværende udvikling.

Befolknings og sundhedspolitik

Denne udvikling bredte sig til andre aspekter af generationsreproduktionen end det sundhedssikrende. I 1949 hjemledes der adgang til tilskud til børnehaver med hovedsagelig pædagogiske formål (altså ikke blot et snævert socialt forebyggelsesformål) – en lovgivning, som jo tegner den også i dag dominerende opfattelse af daginstitutioner for børn.

Samfund – polis

Flere grupper ‘opprioriteredes’ ved at få ‘deres egen’ lovgivning uden for forsorgsloven: døve og tunghøre (1950), blinde (1956), børn og unge (1958, 1961), åndssvage (1959), erhvervshæmmede (1956, 1960). Men også inden for for-sorgslovens område specialiseredes der yderligere: Tuberkuløse får adgang til udvidet økonomisk hjælp i 1949, polioramte i 1953, enker senere i 1950’erne⁵². Alle med begrundelser af typen: der bør ydes hjælp til gruppe XX med henblik på mere end lige akkurat livets opretholdelse: uddannelse, normalisering og erhvervsplacering, forebyggelse af social nedtur, forebyggelse af smitte.

1956-1960 Revalidering

Vigtigt som eksempel på den senere socialpolitiske debat er loven fra 1956 om samordning af foranstaltninger for erhvervshæmmede, den lov, som i 1960 afløses af revalideringsloven. Under Invalideforsikringsretten drev man institutioner, der skulle gengive personer erhvervsevnen. I Forsorgslovens regi drev man revalideringsværksteder. Sygekaserne, og Samfundet og Hjemmet for Vanføre (Sahva) drev sådanne aktiviteter. Det forhold, at mange forskellige institutioner hver sig udfører et velmotiveret arbejde for afhjælpning af forskellige, eller måske ikke så forskellige, problemer, kan vanskeliggøre overblikket for hvem som helst, bl.a. også især klienter og socialarbejdere. Problemet søgtes afhjulpet ved at man i 1960 under revalideringsloven oprettede revalideringscentrene, som skulle forestå indsatsen. Men også senere oplevedes problemet som så stort, at der måtte lovgives om samordningen⁵³.

1958 Børneforsorgslov

 Børneforsorgens administration omlagdes ved ændring af forsorgsloven i 1958⁵⁴. Man opretholdt det delvise personsammenfald mellem børneværnsudvalg og socialudvalg, men adgangen til at vælge medlemmerne uden for kommunalbestyrelsens kreds blev udvidet. Den centrale styring af børneværnsarbejdet styrkedes, ved indførelse af ministeriets børneværnskonsulenter, ved oprettelse af centrale pædagogiske og økonomiske nævn, og ved forskrifter om børneværnsudvalgenes sagsbehandling (dommerdeltagelse ved tvangsfjernelse, brug af psykiatrisk, psykologisk eller pædagogisk ekspertise, altså både formstyring og informationsstyring). Samtidig søgtes børneværnsarbejdet udformet som et tilbud til familierne (dog uden at tvangsforanstaltningerne afskaffedes).

Ved lov nr. 170 af 31.05.1961 om Børne- og ungdomsforsorgen udskiltes området fra forsorgsloven, uden væsentlige realitetsændringer. Loven revideredes i 1964, og B&U udvalget (som børneværnsudvalget herefter benævntes) fik udvidet beføjelserne, herunder også til at yde familier økonomisk hjælp (især §27.2.5). Tilsynspligten i forhold til uægte børn blev afløst af pligt til at tilbyde familier med børn familievejledning (smlg. BiL §28). Den i loven hjemlede adgang til at oprette familievejledningsordning (med særligt uddannet personale og team) var bakket op med en særlig refusionsordning. Ankesystemet ændredes.

1961 LOF

Selve forsorgsloven ændredes i 1961 (omtalt ovenfor p. 154). I lovens formålsparagraf anførtes, “at det offentlige, hvor forholdene tilsiger det, kan tilstræbe at yde bistand med henblik på i stedet for understøttelse at skaffe hjælpsøgende mulighed for erhvervsmæssigt arbejde for at udvikle eller genoprette hans erhvervsevne”⁵⁵, altså en revalideringsmålsætning. Dette skete bl.a. på baggrund af forsøg i Århus Kommune med intensiv indsats i forhold til langtidsforsorgsklienter med henblik på revalidering.

1960 Revalideringslov

Med Revalideringsloven (1960) prøvekørtes det system som efter en omfattende debat, først i socialreformkommissionen, siden i bredere kredse, skulle blive bistandslovens system: Formålsbestemt bistand til den enkelte klient, udmålt skønsmæssigt med henblik på opnåelse af et bestemt formål (revalidering), og med ét offentligt organ som ansvarligt for behandlingen af klientens sag.

Revalideringslovens motiver (fra 1960) aftegner en konstatering af en stedfunden politisk udvikling, og giver nogle overordnede bud på retningslinierne for det fremtidige sociale arbejde⁵⁶:

“.. i de senere år har gradvis nye socialpolitiske synspunkter vundet frem, der i højere grad lægger vægten på den aktive indsats for den enkelte borgers velfærd, ikke mindst hans erhvervsmæssige muligheder. For den socialpolitiske målsætning er det ikke længere nok at skabe økonomisk tryghed, men det offentliges sociale indsats må tage sigte på den enkeltes velfærd i videre betydning og hans mulighed for i videst muligt omfang at leve en normal tilværelse. Dette gælder navnlig personer, der har været udsat for færdsels- eller arbejdsulykker, men også personer, hvis handicap har overvejende sociale årsager.”

I afsnit 6.4.0 er forarbejderne til den 4. socialreform omtalt. Her skal om institutionsområdet bemærkes, at Socialreformkommissionen og som følge af dens arbejde Socialstyrelseslov, Sygedagpengelov og Bistandslov organiserede de sociale indsatser efter et behovsprincip, et nærhedsprincip og et bæredygtighedsprincip⁵⁷.

Behovsprincip for tildeling og udmåling

Behovsprincippet er et gennemgående træk i bistandsloven. Eksempelvis foreskriver §31, at husvilde familier anvises husly, og §69, at kommunalbestyrelsen skal sørge for, at “det nødvendige antal pladser på daginstitutioner” er til stede i kommunen. Lovens ordlyd lader ingen i tvivl om, at familier (personer) med behov for husly, daginstitutionsplads til barn, hjemmehjælp, plejehjemsplads osv. skal ydes det, de har behov for (om lovens udfyldning se næste afsnit). Enkelte eksempler på strammere tildelingskriterier end behovfindes i BiL §42 pkt. 2 og §58 pkt. 1, hvor en forudsætning for ydelsen er ”afgørende betydning …” henholdsvis “i væsentlig grad kan afhjælpe .. lidelse .. eller .. i væsentlig grad lette den daglige tilværelse” (min udhævning, VJ).

Nærhed – énstrengethed

Nærhedsprincippet betød, at den enkelte borger skulle betjenes af kommunalbestyrelsens socialudvalg. Har hun brug for børneinstitution, har hun brug for plejehjem, har hun brug for handicaphjælpemidler, har hun brug for revalidering og/eller kontanthjælp, så er én dør åben: Socialkontorets. Og én rådgivningsuddannet person tager sig af hende og hendes problem.

Kommunalisering

Det betyder ikke, at kommunen selv producerer al indsats i forhold til borgeren. Bistandsloven tillader kommunen selv at vælge, om den vil drive daginstitutionen eller lade en forening drive institutionen efter overenskomst med kommunen. Men princippet er, at institutioner, som typisk bruges af et større antal mennesker i hver kommune, stilles til rådighed af kommunen.

Amtskommunale institutioner

Bæredygtighedsprincippet: En del institutioner, hvis drift forudsætter et befolkningsunderlag, der er større end en enkelt kommune, drives af amtskommunen. Men klientens brug af den amtslige institution initieres af kommunen. Amtskommunen opretter en socialforvaltning, hvis funktion er at yde kommunerne assisstance med mere specielle ydelser: forsorgshjem til hjemløse, specialrådgivning til familier med handicappede eller særlig adfærdsvanskelige børn, revaliderings- og arbejdsprøvningsinstitutioner, døgninstitutioner for børn m.m. Igen gælder det, at amtskommunen kan vælge selv at drive institutionerne, eller at aftale drift af institutionerne med private.

Ved bistandsloven beholdt staten (Socialministeriet) driften af enkelte institutioner for handicappede. Og arbejdet med integration af flygtninge blev fortsat varetaget af Dansk Flygtningehjælp efter overenskomst med Justisministeriet / Indenrigsministeriet. Foruden iværksættelse af danskundervisning og boligplacering brugte DF en del steder opbakning fra frivillige organisationer til at etablere lektiehjælp og besøgsvenneordninger m.v.

6.4.1.6 Børnetilskud, børnebidrag

Børnetilskud m.m.

I 1967-1970 blev børnetilskuds- og børnebidragslovgivningen revideret, samlet og systematiseret. Herved indførtes også den kortlevende moderskabsydelse. Disse og andre bestemmelser samledes organisatorisk under et særligt Familieministerium (1966). Herved tilsigtedes en opprioritering af familieinstitutionen – bl.a. på baggrund af faldende fødselstal sidst i 1960’erne. Opprioriteringen blev siden afløst af nedskæringstiltag på børnetilskudsområdet, og ministeriet nedlagt (1968).

1973 Dyneløft

I 1973 indførtes ‘dyneløfter-bestemmelsen’: den retsprincipielle kategori ‘enlig forsørger’ erstattes af den skønsmæssige ‘reelt enlig forsørger’ som personkreds for børnetilskud. I 1975 nedsættes tilskuddet, og afskaffes for 16-17 årige. Samtidig indførtes så ungdomsydelsen (familieindkomstreguleret) til 16-17 årige. Og endelig blev børnetilskuddet gjort forældreindkomstafhængigt i 1976. Alt med besparelsesformål.

6.4.2 Socialreformens styringssystem: organer, informationssystem, godkendelse, normer, planer, refusion, maksimum-grænser, ankesystem. Betalingsregler.

Styring – næsten som foreslået af socialreformkommissionen

Socialreformkommissionens forslag vedrørende styringen af de sociale og sundheds-mæssige anliggender blev hovedsagelig fulgt i socialreformens gennemførelse:

1. Den sociale styrelseslov og ankestyrelsesloven etablerer de bestemmende organer (kommuner, amter, ankenævn og ankestyrelse).
2. De enkelte love fastlægger, hvilke organer der træffer hvilke beslutninger
3. Lovene fastslår formålet for den enkelte foranstaltning.
4. Ministeriet udsteder (via Socialstyrelse mv.) vejledende retningslinier for de kommunale beslutninger (på enkelte områder giver loven ministeren hjemmel til at fastsætte bindende retningslinier).
5. Kommunalbestyrelsen træffer generelle beslutninger (planer, budgetter) om niveauet for den sociale service i kommunen, og disse generelle beslutninger
6. indberettes via budget- og regnskabssystem samt plansystem til de centrale myndigheder, som derigennem kan følge med i bl.a. fastlæggelse af standarder og ressourceforbrug
7. Kommunalbestyrelsens socialudvalg – i magistratsstyrede kommuner pågældende rådmand/borgmester – træffer afgørelser i personsager og forestår driften af kommunens sociale institutioner⁵⁸.
8. Ankesystemet (amtsankenævn, ankestyrelse) afgør sager, hvor klienter er utilfredse med socialudvalgets beslutning – tilsigtende en vis ensartethed i ydelsesniveau og især påseende, at beslutningstagerne lever op til især bistandslovens behovsprincip.

Målstyring

Formstyring

Den overordnede styringsform er således målstyring⁵⁹: lovens formålsangivelser, udmålingskriterierne. Dertil kommer f.eks. ved tildeling af IP og visse hjælpemidler (BiL §§42.2 og 58.1) samt ved ”hjælpeforanstaltninger uden samtykke” (BiL afsn. VIII) en formstyring, foreskrivende nemlig hhv. beslutning i det amtslige revaliderings- og pensionsnævn, og visse procedureregler (dommerdeltagelse, psykologdeltagelse).

Informationsstyring

Endelig skal i denne sammenhæng nævnes, at kommissionen (og BiL) synes at have lagt nogen vægt på den informationsstyring, som er indeholdt i forskriften i BiL §29 om, at der i ”Vejledningsarbejdet skal anvendes personer, der i kraft af deres uddannelse eller tidligere virksomhed har særlige forudsætninger for arbejdet. Til støtte for vejlednings-arbejdet stiller amtskommunens socialcenter i fornødendt omfang sagkyndige til rådighed og påtager sig i specielle tilfælde selv vejledningsarbejdet”. Også ‘SM-systemet’, ministeriets ‘Sociale meddelelser’ om ankeafgørelser mv., fungerer i overensstemmelse med kommissionens tanker om styring.

Refusionsneutralitet

Det er bemærkelsesværdigt, at kommissionen ikke har lagt nogen særlig vægt på refusionsordningen som styringsinstrument. Eller rettere: i betænkningen kun har gjort lidt ud af spørgsmålet. Man 1) fastholdt – og det blev fulgt i loven – tanken om enkelhed i refusionssystemet, og 2) tilstræbte ”neutralitet” i forholdet mellem substituerende ydelser. Kommissionens overvejelser herom blev kun tildels imødekommet i bistandsloven: IP refunderes fortsat med 100%, mens rådgivning mhp. at undgå IP (altså revalidering, refusion 50%) refunderes med 0%⁶⁰. Antagelig har kommissionen ment, at rådgivning burde indgå uadskilleligt i alt administrativt arbejde.

Byrdefordeling: totalbalanceprincip

Ved socialreformen omlagdes finansieringen af de sociale udgifter således, at kommunerne gennem refusion + bloktilskud fik dækket en lige så stor del af deres udgifter til sociale formål, som de ville have fået efter den indtil 1976 gældende ordning. Den byrdefordeling blev benævnt totalbalanceprincippet. Det beløb, som kommunerne ‘mistede’ ved byrdefordelingsreformens nedsættelse af den gennemsnitlige refusions%, fik de i stedet i form af bloktilskud⁶¹.

At refusion gennem årene siden 1891 (alderdomsunderstøttelsesloven) har været betragtet som et statsligt styringsmiddel over for kommunalbestyrelsernes beslutninger (nærmest til støtte for en målstyring) er velkendt. Og mange love inden for det sociale område har benyttet refusionsstyring i det øjemed, f.eks. i familievejledningsordningen med dens kombination af godkendelse og refusion som styringsmiddel.

At samme ræsonnement stadig tillægges betydning, sås i §136.6 i BiL (refusionsmaksimumgrænser) og sås i den midlertidige regel om 75% statsrefusiontil ekstraordinært antagne hjemmehjælpere (1977)⁶².

Fra centralstyre til decentralisering

Bistandsloven, med dens kommunale selvstyre og behovsorientering, afløste et sæt love med ret stærk centralstyring (f.eks. var ministeren ankeinstans i forsørgelsessager efter forsorgsloven, og godkendte indretning af den enkelte daginstitution mm.). Og det sæt af cirkulærer, som fulgte loven i 1976 viser, at ministeriet anså det for ønskeligt at yde temmelig tæt og detaljeret vejledning angående udøvelsen af det kommunale selvstyre! At det kommunale selvstyre helst ikke skulle tage overhånd sås endvidere i sommeren 1975: Da minister Eva Gredal efter en folketingsbeslutning havde beordret nogle hundrede daginstitutionspædagoger fyret, og Albertslunds borgmester meddelte, at det bestemte kommunen nu altså selv fra og med 1.4.1976, udtalte ministeren til KL’s årsmøde, at enten rettede kommunerne sig frivilligt efter nedskæringsordren, eller også fik de en bistandslovændring, som pålagde dem at rette sig⁶³.

BetalingsRegler

ikke mindst præget af en vis socialdemokratisk modvilje mod universalitet

Betalingsregler i bistandsloven (i dens oprindelige udformning) synes at afspejle flere forskellige overvejelser:
dels synes der at være elementer af en markedstankegang, idet reglerne i BiL §73.2 foreskriver, at betalingen skal stå i et vist forhold til driftsudgifterne
dels synes der at være elementer af en ’skatteevne’-tankegang i fripladsreglerne (fastsat af socialministeren i medfør af §73) og i reglerne om pensionistens betaling for plejehjemsophold,
dels synes der at være taget ’psykologiske hensyn’ ved fastsættelse af overgrænse for betaling, f.eks. i §55, som fastsætter, at der højst kræves betaling for 6 timer varig hjemmehjælp pr. uge,
og endelig har solidaritetsprincippet sat sig igennem i BiL §§46.2 og 48.1 (1974-udgaven), i medfør af hvilke §§’er familier med børn med særlige vanskeligheder er blevet fritaget for betaling af institutionsydelser, henholdsvis har fået dækket nødvendige merudgifter ved barnets vanskeligheder.

Socialreformen – et sammenhængende system

Sammenfattende må det konkluderes, at bistandslovsystemets (dagpengelove og bistandslov) tildelings- og udmålingskriterier i 1976 udgør et temmelig konsistent konsekvensorienteret regelsystem, hvis grundsynspunkt åbenbart er, at sociale problemer må betragtes som midlertidige – og søges løst ved offentlig indsats – indtil det er påvist, at de er varige, hvorefter bistandsloven stiller afhjælpende foranstaltninger til rådighed, men henlægger afhjælpningen af de varige forsørgelsesproblemer til i hovedsagen pensionslovgivningen.

Ankesystemets forskelligartede praksis

Om BiL’s styringsmekanismer skal sluttelig her tilføjes, at mens ankesystemet synes at have udgjort en forholdsvis solid garanti for efterlevelse af især §37.1 i BiL, så er det tilsvarende ingenlunde tilfældet på institutionsområdet. Et enkelt amtsankenævn har en enkelt gang søgt at fastslå, at “det nødvendige antal pladser” (BiL §69) faktisk betød, at et barn skulle have plads i institutionen. Herom udtalte socialministeriet (SM 0-180-1977), at det var kommunalbestyrelsen, og ikke amtsankenævnet, der bestemte, hvor mange institutionspladser, der skulle være i kommunen.

Lov 488 af 14. september 1977 om ekstraordinære beskæftigelsesforanstaltninger i kommuner og amtskommuner pålagde kommunerne at iværksætte aktiviteter for unge ledige.

6.4.3 Afsluttende bemærkninger om perioden 1945-1980 og dens socialreform: højkonjunktur, vildvækst, reformbehov. Socialreformen. Kritikken af socialreformen, og kritikken der udeblev.

Ved en vurdering af institutionsudviklingen især i 1960’erne er der grund til at fremhæve nogle sociale aspekter af økonomien bag udbygningen.

Højkonjunkturen som skabte selvbevidsthed:

De private og offentlige arbejdskøberes arbejdskraftefterspørgsel, og danskernes reaktioner på den, havde til dels taget vinden ud af sejlene på den gamle, rodfæstede ’misbrugsfrygt’. Selv de ’kronisk arbejdsløse’, de af borgerskabet lidt ringeagtede fra efterkrigstidens husvildebarakker, var kommet i arbejde. Mere på grund af arbejdskøbernes betalingsvilje end på grund af A-kassernes kontrol. På grund af guleroden, mere end på grund af stokken.

krav

Arbejdskøberne havde behov for arbejdskraft. Arbejderne kunne se, at deres arbejdskraft var noget værd for andre. Og med værd fulgte værdighed: Det blev socialt acceptabelt at stille krav til levevilkårene:

Kvinderne krævede og opnåede relativt højere løn.

 Fagforeningerne krævede og opnåede højere dagpenge med argumentationen: erstatning for tabt arbejdsfortjeneste. Og siden fik de plads i aktieselskabsbestyrelserne.

Studenter krævede og opnåede plads i styreorganerne på læreanstalterne.

Forældre krævede institutionspladser til deres børn, og kommunalpolitikerne efterkom kravet med udbygning.

Erhvervshæmmede krævede og opnåede rundeligere ydelser under revalidering.

De unge gjorde samfundet en tjeneste ved at uddanne sig.

Kvinderne imødekom erhvervslivet ved at stille arbejdskraft til rådighed.

De erhvervshæmmede udviste samfundssind ved at gøre en indsats for, gennem revalidering, at overvinde handicappet.

Der blev skrevet perspektivplanredegørelser (I og II) om, hvordan arbejdskraft kunne sikres stillet til rådighed (især) for den private sektor.

Arbejdstempo og løn op helbred ned

Ganske vist efterspurgte arbejdskøberne altså arbejdskraft. Men ikke al arbejdskraft. Stort set efterspurgtes kun personer med fuld eller næsten fuld erhvervsevne (ved beskæftigelse på deltid også fuld arbejdsevne i deltiden). Og kravene til normalarbejdskraften blev skruet op, akkordarbejde og skifteholdsarbejde ‘holdt hjulene i gang’, helst døgnet rundt og helst i højt tempo. Resultat: høj indkomst plus nedslidning, udstødning, revalidering eller førtidspensionering (invalide- eller førtidsfolkepension). Se tegning pp 134-135.

I lyset af denne udvikling skal væksten i det sociale institutionsområde ses. Samfundet specialiseredes, flere og flere funktioner samfundsmæssiggjordes, behovet for foranstaltninger, som kunne ‘normalisere’ (tilværelsen for) de ikke helt ‘normalt arbejdsduelige’ voksede. Og foranstaltninger iværksattes, institutioner oprettedes eller udbyggedes – velmotiveret nok, al den stund hver af dem kunne sandsynliggøre sin nyttevirkning med hensyn til fremskaffelse af normal-arbejdskraft. Dog: ikke alle foranstaltningerne havde dette snævre formål; omsorgsloven af 1964 og reglerne (om højeste IP) i IP-loven af 1965 kan siges at have en egentlig trivselsmålsætning for de af arbejdsmarkedet udstødte/udvandrede. Også omkring ændringer i særforsorgslovgivningen kan sådanne målsætninger findes.

Keynesiansk interventionisme

Den gode stat

Socialreformkommissionens arbejde må ses på baggrund af den keynesianske samfunds- og statsopfattelse: det er både muligt og ønskeligt, at staten blander sig i økonomiens måde at fungere på, med henblik på at etablere fuld beskæftigelse (Samfundsniveauet). Derved sikres den enkeltes muligheder for produktiv indsats. Og når forudsætningen om den fulde beskæftigelse (arbejdskøbernes efterspørgsel efter arbejdskraft = husholdningernes udbud af arbejdskraft) er etableret, er det både muligt og ønskeligt, at statsmagten intervenerer med henblik på at hjælpe individet til at overvinde (flest muligt af) hindringerne for produktiv beskæftigelse, og – hvis det midlertidigt ikke er muligt – erstatter individets indkomsttab ved ledighed eller sygdom (individniveauet). Der er så at sige tale om en helhed, en sammenhængende samfundsopfattelse: Troen på ‘den gode stat.!

Mest enighed om reformen

Socialreformens første faser – styrelseslov og sygesikrings- og dagpengelov – gennemførtes uden større principiel kritik i en bredere offentlighed. Ganske vist var sygekassernes bestyrelser imod især indlemmelsen af sygekassernes funktioner i et kommunalt system – de foreslog i stedet eget virkefelt udvidet til en større, samlet helseorganisation⁶⁴.

– en vis uenighed om bistandsloven

Kontrol af bilag

Derimod stod der adskillig polemik om bistandsloven, som samlede den offentlige forsorg, børneforsorgen, husmoderafløsningen, hjemmehjælpen og pensionistomsorgen samt revalideringscentrenes og mødrehjælpens funktioner under kommunernes sociale udvalg og dets forvaltning. Kritikken af bistandsloven fulgte 5 spor:

1. loven er alt for kontrol-orienteret og lægger i alt for ringe grad op til samarbejde mellem borger og forvaltning om løsningen af problemerne

   ,

2. loven yder ingen refusion til den mest positive foranstaltning: rådgivning og vejledning⁶⁵,
3. loven erstatter retsprincippet med skønsprincippet

   , en kritik, som synes at have sit udspring i, at udmålingen af underholdshjælp, efter revalideringslov og mødrehjælpslov skete efter fast vejledende takst. Derimod var tildelingen og udmålingen af de øvrige ydelser, efter disse love samt forsorgsloven stort set skønsmæssige. Ganske vist kan man godt betragte ophævelsen af forsorgslovens §46’s maksimums-ydelsesbestemmelse som en overgang fra ret til skøn.

4. lovens styringmekanismer sikrer i for ringe grad de gode formåls opfyldelse,
5. samlingen af mange love i én, og indlemmelse af forskellige institutioner under det primærkommunale social- og sundhedsudvalg mindsker borgerens retssikkerhed: man kan ikke længere søge hjælp fra revalideringscentret i tilfælde af uenighed med socialkontoret.

Fra udgiftsvækst til stramning

Væksten i de sociale ydelsers samlede omfang gav fra tid til anden anledning til bekymring for de statsfinansielle virkninger, med sparerunder til følge. Disse spare-rundert og indtil o. 1980 form af stramning og skønsmæssiggørelse af tildelings- og udmålingsregler (også efter 1980, se nedenfor pp. 187 ff), men indebar indtil o. 1980 ikke nogen fundamentale brud med bistandslovssystemets hovedsigte:

• personens/familiens sociale problem betragtes som midlertidigt, indtil mislykket revalidering har vist, at det er varigt,
• der ydes en sådan økonomisk hjælp, at personens/familiens midlertidige problemer afhjælpes, således at væsentlig forringelse af levekårene modvirkes,
• det er personens/familiens samlede, konkrete, aktuelle situation, der skal bedømmes efter helhedsprincippet– hvorved særligt bemærkes, at illikvid formue ikke kræves realiseret, før hjælp ydes.
• det samlede ydelsessystems personkreds er enhver, der opholder sig i landet,
• det solidaritetsprincipielle erstatningssynspunkt: personens/familiens sociale problem afbødes, uanset pågældendes indkomstniveau (ex. BiL §46.2 og 48.1, IPL §10 og §15 (bistandstillæg, plejetillæg)).

De offentlige institutioners vækst igennem 1960’erne og 1970’erne blev akkompagneret med kritik fra det politiske højre og venstre:

”Den førte politik, lovgivningen, tilskudsordningerne osv., synes bestandig at trække i stik modsat retning (af befolkningens store flertals ønsker): Institutionerne begunstiges på en bekostning af andre, billigere og bedre måder at indrette sig på. Der skabes et kunstigt behov for de dyreste og sletteste måder at løse de opståede problemer på. Også i dette tilfælde er der brug for, at lovgivningen og tilskudsordningerne gøres neutrale. Statsmagten skal ikke tage parti for psykologiske opfattelser, fikse idéer og fagforeningsbestemte (snævertsynede, perfektionistiske) krav. Behovene for institutioner og invalidepensioner osv. skal ikke kunstigt pustes op”⁶⁵.

Mens det politiske højre således kritiserede vækst, bureaukratisering og ineffektivitet i den offentlige sektor (‘staten’), gik den politiske venstrefløjs kritik mere på manglen på offentlige institutioner (for få pladser i daginstitutioner for børn, for få plejehjemspladser – og for lange ventelister – i forhold til behovet) samt på bistandsydelsernes karrighed og kontorernes hele undertrykkende funktionsmåde⁶⁶. Endvidere gik kritikken i ny og næ på statsmagtens (herunder socialsektorens) almindelige undertrykkelsesfunktion i det kapitalistiske samfund – en kritik, som stort set så hele ‘statsmagten’ som havende samme funktion som politi, domstole, militær, centraladministration og kongehus. Og en kritik, som normalt har som sin strategiske konsekvens, at statsmagten skal knuses.⁶⁷,⁶⁸

Højrefløjen mente altså, at den voksende offentlige sektor var for stor, venstrefløjen at den var for lille, og begge, at det der var, var for dårligt.

Kritik af arbejdsnormalitetideologien

Disse kritikker anfægter ikke bistandslovens og den indtil da gældende lovgivnings orientering mod revalidering, mod arbejdsmæssig normalitet. En mere fundamental kritik af socialreformens målsætning fremførtes i anledning af kommissionens nedsættelse i 1964: ”at gøre den produktive periode til en standard, i forhold til hvilken alle andre perioder er mindreværdige, forekommer ikke bare utiltalende, men efterhånden praktisk urimeligt. Nedsættelsen af pensionsalderen, forlængelsen af den gennemsnitlige levealder, og den stadige forøgelse af den gennemsnitlige levealder, og den stadige forøgelse af den gennemsnitlige uddannelsestid bevirker, at den produktive periode udgør en stadig mindre del af et normalt livsforløb.

På andre områder er der en begyndende forståelse for, at erhvervslivets krav til samfundsborgeren ikke bør være rettesnor for hele den menneskelige tilværelse. Udsigten til en gennemgribende automatisering af pro-duktionen gav dog anledning til, at der i skoledebatten kom synspunkter frem – mest radikalt ved Poul Henningsen – om, at den fremtidige grunduddannelses formål ikke først og fremmest kunne være at gøre menneskene egnede til erhvervslivet, men at gøre dem egnede til at leve med udbytte i et samfund med meget kort beskæftigelsespligt.

På sociallovgivningens område derimod er rentabilitetssynet på mennesket knap nok anfægtet principielt – forestillingen om det totale sammenbrud, som vil indtræffe, hvis ikke en udtræden af produktionen medfører nedgang i levestandarden for den pågældende, bygger på samme mistillid til alle de andre, som tidligere har manifesteret sig som modstand mod ethvert fremskridt i retning mod arbejdsløshedsunderstøttelse, sygeløn osv. Mistilliden, forestillingen om at de andre nødvendigvis skal have pisken over nakken, har hver gang vist sig ubegrundet, men synes ikke mindre levedygtig af den grund.

Som det vil huskes, var det lige indtil højkonjunkturen for alvor satte ind for kun 6-8 år siden god latin fra det yderste højre og langt ind i socialdemokratiet, at sommerledigheden på 3-4% repræsenterede en nedre grænse, idet man her var nået helt ned til gruppen af de egentlig asociale, som ikke ville være til at drive til arbejde …”⁶⁹.

En kritik, som næppe hørtes ved socialreformens gennemførelse, var, at ydelsesniveauet var for højt, eller at solidaritetsprincippet var politisk urimeligt. Dette er forståeligt nok, al den stund reformen jo blev gennemført i ret bred politisk enighed. Ganske vist kritiserede både det politiske venstre og højre – de sidste eksemplificeret ved Bertel Haarder[efn_note]Bertel Haarder: “Statskollektivisme og spildproduktion” 1973.[/efn_note] og Fremskridtspartiet – den samlede offentlige forvaltning og de offentlige institutioner, lige siden 1973 (se pp 67-68).

Fra sammenhæng til opløsning i socialpolitikken

Men da Socialdemokratiet så omkring 1978 (se bilag 4 p 302) i den økonomiske politik forlader den keynesianske kriseløsningsmodel, og Ritt Bjerregaard og Bent Rold Andersen overtager højre- og venstrefløjens ‘statskritik’– tildels i det øjemed at legitimere nedskæringer af de sociale ydelsers niveau – ligger vejen åben for opgøret med solidaritetsprincippet:

”Den offentlige sektor har leveret gamle løsninger på nye problemer. Dette har været ekstremt dyrt, ineffektivt og umenneskeligt”⁷⁰.

”Denne skepsis over for den professionelle medmenneskelighed bygger jeg dels på min egen vage fornemmelse af, hvor slemt jeg synes, det ville være at blive beskæftiget af andre for at være beskæftiget”⁷¹.

”En rationel socialpolitik må anskues i sammenhæng med samfundets organiserede voldsapparat – dets militær, dets politi, dets fængselsvæsen. De resultater, der kan opnås gennem henholdsvis sociale foranstaltninger og politimæssig kontrol, er formentlig ikke så forfærdelig forskellige politisk set, men der er en afgrund mellem de holdninger, der ligger bag, og der er, når det kommer til stykket, også en betydelig forskel i om-kostningerne. Ressourceforbruget i et udbygget socialsystem er langt mindre politisk belastende end det tilsvarende anvendt i et undertrykkelsessystem. Jeg tror også, de økonomiske sidevirkninger på samfundets produktionssystem er afgørende forskellige ved de 2 forskellige sociale teknologier”⁷².

Som det ses, går kritikken ikke så meget på selve bistandssystemets opbygning og funktionsmåde (dog måske nok Ritt Bjerregaards kritik), som den mere abstrakt går på statsapparatet som helhed og især på dets størrelse.

Med Socialdemokratiets ændrede signaler kom der for alvor vægt bag angrebene på solidaritetsprincippet, og den 4. socialreforms konsekvens og konsistens blev brudt, med 1979-1980-nedskæringerne.

Mere principielle ændringer foretages først fra 1980 – herom kapitel 7.4.