Igennem 1980’erne indtraf en del demografiske ændringer, der gav anledning til arbejds­markeds­mæssig og socialpolitisk debat (tab. 7.1 og 7.2):

Igennem 1980’erne indtraf en del demografiske ændringer, der gav anledning til arbejds­markeds­mæssig og socialpolitisk debat (tab. 7.1 og 7.2):

1. Befolkningstallet falder fra 1980 (5.122.000) til 1985 (5.111.000), hvorefter det igen vokser – især på grund af voksende nettoindvandring. 1981-1988 er der fødselsunderskud.
2. Fødselstallet når sit minimum i 1983 (50.822) og tiltager siden. Fødsels­mønstret præges af
   1. stadig højere alder for førstegangsfødende,
   2. vækst i fertiliteten hos de >25-årige, to forhold, som antagelig afspejler det fortsatte gennemslag af ”den nye kvinderolle” – først lønarbejder, siden også moder,
3. Stigning i netto-reproduktionstallet fra 662 i 1983 (det laveste nogensinde) til 798 i 1990 – en stigning, som vel kan tænkes at fortsætte, såfremt kvindernes ændrede fødselsmønster udtrykker en tilbøjelighed til senere, og mere planlagte, fødsler, snarere end en tilbøjelighed til færre fødsler pr. livsforløb.
4. Fortsat vækst i kvindernes erhvervsfrekvens (76,4 i 1989), mens faldet i mændenes erhvervsfrekvens afløses af en stigning 1984-1987, for siden af falde igen (84,6 i 1990).¹

1. En fortsat vækst i arbejdsstyrken, absolut og som andel af befolk­ningen, fra 2,6 mill.. i 1980 til 2,9 mill. i 1990 (tab. 7.3), især som følge af kvindernes stigende erhvervs­frekvens.

6. Fortsat tendens til tidligere tilbagetrækning fra arbejdsstyrken – typisk i form af førtidspensionering eller overgang til efterløn, især af manuelt arbejdende – hvilket også kan tol­kes som udstødning fra arbejdsmarkedet af ældre, nedslidte arbejdere. Se tab. 7.9, p. 185.
7. En fortsat vækst i de >66-åriges andel af befolkningen: 12,5% i 1981, 13,5% i 1990 – og, hvad der betyder en del for efterspørgslen efter plejeindsats: vækst i de >79-åriges andel: fra 2,8% i 1981 til 3,7% i 1990 (tab. 7.3)

Befolkningsudviklingen i 1980’erne gav anledning til en del debat om risikoen for fremtidig arbejdskraftmangel, på grund af 1) små årgange unge som fremtidig arbejdsstyrke, 2) store årgange af fremtidige gamle med stort forsørgelsesbehov, og 3) for­ventning om en stadig større andel meget gamle (se befolknings­prognose, tab. 7.2)

Fødselstilbøjelighed, uddannelsesprognoser

Det fortsat faldende fødselstal frem til 1983 fik indgik i kommunal- og uddannelsespolitikernes langsigtede overvejelser: når der bliver færre nyfødte, bliver der færre skolebørn og senere færre studerende, antog man. Få stillede spørgsmålet: vil kvinderne knække kurven og give sig til at føde flere børn?

’Omprioritering’ fra skole til andet

Efter faldende fødselstal er fulgt faldende børnetal. Som følge af tendensen til længere skolegang for stadig flere børn satte det mindre børnetal sig ikke umiddelbart spor i en mindsket skolesøgning. Men fra slutningen af 1970’erne styrkedes de politiske krav om ’omprioritering’ fra skolesektor til andre offentlige sektorer, herunder også om enklere adgang for kommunalpolitikerne til at nedlægge skoler uanset lokale beboerønsker (vedtaget 1989).

Kvalifikationsniveau

En voksende andel af børneårgangene bliver længere og længere i skolesy­stemet. Ca. 1/3 gennemgår gymnasieskolen, og kun 9% påbegynder ikke én eller anden uddannelse efter folkeskolen. Generelt hæves arbejdsstyrkens kvalifikationsniveau, således forstået, at de erhvervsuddannede får længere og længere uddannelse.

Kvalifikationsstruktur

Nedskæring, adgangsbegrænsning

Kvalifikationsstrukturen er siden 1960’erne blevet ændret i retning af relativt flere servicesektororienterede kvalifika­tioner, en udvikling, som synes båret af både ar­bejdskøber­nes og de uddannelsessøgendes præferencer

. Denne udvikling har regerin­gerne siden 1982 søgt at ændre, dels ved at skære i især de længere uddannelsers varighed, dels ved at skære ned på antallet af uddannelsespladser, som kvalificerer til den tertiære sektor (især den offentlige sektor) og øge antallet af uddannelses­pladser, sigtende mod den sekundære sektor. Denne omlægning synes at have været begrundet med en forventning om en fremtidig udvikling i de private arbejdskøberes ef­terspørgsel efter arbejdskraft, idet den private sektors udbud af lære- og praktikpladser i 1980’erne ikke er fulgt med antallet af EFG-pladser ved de tekniske skoler. Hvorfor en del EFG-elever, som har fulgt appellen om at søge den private sektor, havnede i en ud­dannelsesmæssig blindgyde.

Efter 1960’ernes og 19970’ernes uddannelsesoptimisme og udbygning af uddannelsessystemet fulgte, som tilsigtet, en vis merproduktion af færdiguddannede. Da ledighedskrisen fra 1973 bed sig fast, blev en del nyuddannede ledige i kortere eller længere tid. Flest i kortere tid. 1980’ernes uddannelsespolitik kom til at stå i de dystre prognosers tegn: med uændret optag på uddannelserne ville de uddannedes ledighed blive stor, hvorfor uddannelsespolitikken i 1980’erne, især i Bertel Haarders (V) undervisningsministertid fra 1982, blev præget af bestræbelser på at undgå ’overproduktion’, f.eks. af læger og sygeplejersker: adgangsbegrænsning og karakterbestemt optagelse blev doktrinen. Samtidig blev hele uddannelsessystemet kritiseret for ’ineffektivitet’, og beskåret under hensyn til forventet børnetal og med pålæg om en mekanisk effektivisering, hvorved forstås produktion af samme antal eksaminer med færre lærertimer.

Adgangsbegrænsning: årsag til spildtid og stress

Omlægningerne siden 1982 har tillige ført til en del uddannelses­mæssig ‘omvejs-kørsel’, idet en del unge bruger år og energi på erhvervsarbejde og ekstrauddannelse med det formål at kvalifi­cere sig ekstra til uddannelser med adgangsbe­grænsning, f.eks. ved et eller flere år på HF for at hæve karaktergennemsnittet på en i forvejen pæn studenter- eller HF-eksamen. Det tyder på, at unges og især lidt ældre unges uddannelsesvalg er ganske viljestærkt. Samme virkning har den allerede i 1970’erne strammede adgangsbe­grænsning til erhvervsud­dannelser og højere uddannelser haft – hvilket, kombineret med den forstærkede grendeling og specialisering i gymnasiet, har øget konkurrence, karakterræs og sortering overalt i uddannelses­systemet.²

Restgruppen

Restgruppen– gruppen af unge som ikke gennemfører nogen erhvervsmæssig uddannelse efter grundskolen – synes at stabili­sere sig på ca. 1/3 af hver ungdoms­årgang³. Det er dog næppe ensbetydende med, at de forbliver uuddannede – ganske mange såkaldt ufaglærte har en del kurser på arbejdsmarkedsuddannelscentre (AMU-skoler) bag sig.

Flere lønarbejdere og højere organisationsprocent

Tilgangen til arbejdsmarkedet er hovedsagelig til lønarbejderjobs. Antallet af lønarbejdere voksede fra 1980 til 1988 fra 2.073 mill. til 2.308 mill, hvorefter det faldt til 2.287 mill. i 1990. Samlet vækst 10,3%. Antal­let af ikke-løn­arbejdere faldt fra o. 0,6 mill. til 0,558 mill. i samme periode. Og andelen af organiserede løn­arbejdere voksede fra 88% i 1980 til 92% i 1990, antagelig ikke mindst fordi arbejdsløsheds-dagpengeret oftest organiseres sammen med fagforeningsmed­lemskab. Tilgangen var procentvis størst til akademikernes organisationer (47%) og funktionærorganisationerne (28%), mens LO’s medlemsorganisationer tegner sig for en vækst på 12% og organisationer uden for hovedorganisationerne havde en svag tilbagegang (4%). Tilgangen afspejler både tilgang til arbejdsmarkedet og ALDP-forsikring af hidtil ikke forsikrede grupper. Frygt for ledighed bredte sig, også blandt hidtil ‘ledighedsfri’ funktionær­grupper.

Mens det således for størsteparten af arbejdsstyrkens vedkommende blev en del af normaliteten at være medlem af A-kasse og fagforening, skete der tilsyneladende en vis udsortering: Se væksten i antallet af ikke-forsikrede ledige (tab. 7.9, p 185).

Organisationscentralisering

Organisationsstrukturen på arbejdersiden er igennem perioden overordnet set nogenlunde uændret. Inden for både arbejderor­ganisationer og arbejdsgiver-organisationer skete en del samling i større enheder, i form af sammen­lægning af mindre organisationer eller indlemmelse af mindre organisationer i større.⁴

7.2 Produktionsudviklingen – de ”klemte kapitalister”. Fra lavvækst med ledighed, via opsving med ledighed, til lavvækst med større ledighed

1970’er krisen fortsætter ind i 1980’erne

Den internationale økonomiske krise slog igennem i Danmark i 1974, efterfølgende en international højkonjunktur i 1972-1973⁵,⁶. Krisen tog form af 1) stagnerende produktion: væksttal for BFI under 1% i 1974, 1975, 1980 og 1981, endda med fald i 1975, 1980 og 1981 i den private sektor (tab. 7.4), 2) faldende beskæftigelse i den private sektor– både i fremstillingser­hvervene og i den øvrige private sektor, indtil 1982, 3) stærkt voksende ledighed– fra 33.000 i 1972 til 263.000 i 1982. I samme periode voksede den offentlige sektors beskæftigelse fra 475.000 til 746.000, med ca. 27.000 personer pr. år, men ikke nok til at opsuge tilgangen til arbejdsmarkedet. Den ugentlige arbejdstid nedsattes til 39 t/uge 1987, 38 t/uge i 1988 og 37 t/uge 1990.

1982-1986 moderat opsving

1987-1990 igen nedgang

Fra 1982 ændredes de 3 krise-indikatorer (tab. 7.4): 1) den samlede BFI-vækst forblev moderat – men herunder ligger en afsvækket vækst i den offentlige sektor, og øget vækst i den private sektor, 2) hertil svarer, at beskæftigelsen i den private sektor voksede igen, og kom op på 1974-niveauet – dette gælder også frem­stillingserhvervene, som fra 471.000 i 1983 kom op på 542.000 i 1986, hvorefter vi i 1987 ser tendens til stagnation og fra 1988 fald, 3) væksten i beskæftigelsen sænkede ledighedsniveauet fra 283.000 i 1983 til 220.000 i 1986, hvorefter det igen steg igennem 1987 og 1988 til o. 265.000 i 1989 og 272.000 i 1990⁷.

Politisk omprioritering: betalingsbalanceunderskud værre end ledighed

De økonomisk-politiske beslutningstagere anskuede den økonomis­ke krise som et antal indbyrdes forbundne ‘balanceproblemer’: 1) et betalingsbalan­ceproblem, 2) et arbejdsløs­heds­problem, og 3) et statsunderskudsproblem. Af og til betragtedes også inflation og indkomstulighed af (nogle af) beslutningstagerne som balan­ce-problemer. Selve anskuelsesmåden er værdiladet, idet ‘balance’ er noget godt, mens ‘ubalance‘ eller ‘uligevægt’ er noget slemt. Balanceproblemerne er blevet søgt afhjulpet i forskelligt omfang og med forskellig prioritering i forskellige perioder.

De centrale økonomiske-politiske midler til nedbringelse af betalingsbalan­ceunderskuddet synes for regeringerne at have været:

1. forbedring af konkurrenceevnen forstået som forholdet mellem danskernes og udlandskernes timelønudvikling,
2. beskæring af det private forbrug– eller dog begrænsning i væksten i det,
3. opbremsning af vækst i det offentlige forbrug og i overførslerne (i hvert fald de sociale overførsler)

Konkurrenceevne

vedr 1. konkurrenceevneforbedringen søgtes af periodens regeringer opnået dels gennem ‘løntilbageholdenhed’ i almindelig­hed og i den offentlige sektor i særdeleshed, åbenbart ud fra den betragtning, at konkurrenceer­hvervenes arbejdskraft bedre kan affinde sig med, at deres løn holdes nede, når andres holdes endnu længere nede (se f.eks. BR ’80 p. 11). Dels gennem forskellige former for erhvervstilskud, benævnt ‘investerings­frem­me’ eller ‘beskæftigel­ses­fremme’ (her er der dog forskel: A-regeringerne satsede en del på specielle støtteordninger, mens CMQV og CBV-regeringerne foretrak generelle støtteordninger). Dels gennem uddannelsespolitikkens indretning. Og dels gennem den specielle form for lønopbremsnings­politik, som udgøres af udhulingen af arbejdsløsheds- og sygedagpengeord­ningerne samt sænkning af ydelsesniveau for kontanthjælp efter bistandsloven (herom kap. 7.4), hvilke ydelsesned­skæringer antoges at have en dæmpende virkning på lønudviklingen. Mens A-regeringen indtil 1982 understøttede lønopbremsningspolitikkens konkurrenceevnesigte med en devaluerings­præget politik, har Schlüterregerin­gerne ført revalueringspolitik 1982-1987 (den faste kronekurs) (fig. 7.1) – og dermed modvirket lønpolitikkens konkurrenceevnemål.

Beskæring af privat forbrug

vedr 2. Beskæring af det private forbrugantages generelt at have en mærkbart import­dæmpende virkning, og denne antagelse modsiges ikke umiddel­bart af tab. 7.6. Forbrugsbe­skæringer må dog også antages at have virkning på investeringerne: en tungt vejende delforklaring på importfaldet i 1980 og 1981 er netop nedgang i investeringerne.

Opbremsning i vækst i kollektivt forbrug

vedr 3. Opbremsning i det offentlige forbrug og overførselsindk­omsterne har for næsten alle politiske partier været fællespro­gram siden perspektivplan I og II(år 1971 og 1973) – i PP I og PP II især begrundet med frygten for, at den offentlige sektors personalefor­brug skulle føre til arbejdskraftmangel i den private sektor. Dette sidste argument har dog ikke været brugt i de senere budgetredegørelser. Standardbetegnelsen herfor er budgetforbe­dringer. Såfremt der skal søges en mulig forklaring på sammenhæng mellem budgetforbedring og betalingsbalan­ceforbedring, må den vistnok være følgende: 1) mindre-udbetaling til dagpenge- og kontanthjælpsmodtagere medfører dels at de forbruger mindre (og dermed har et mindre forbrug af importvarer), dels at de i arbejde værendes kendskab til under­støttelses­niveau­et dæmper deres lønkrav. 2) mindre udbetalinger, eller langsommere stigende løn, til offentlige ansatte medfører dels at de forbruger mindre (og dermed færre importvarer), dels at de privatansatte bedre kan affinde sig med nogle ellers mindre tilfredsstillende lønforhold.

Det synes som om regeringerne siden 1977 har antaget, at danskernes arbejdsløsheds­problem vil blive løst, hvis 1) udlandskerne vil købe flere danske produkter (evt. danskerne lidt færre udenlands­ke produkter), 2) de danske virksomhedsejere vil øge inve­steringerne – begge dele dog forudsættende, at danskerne ikke øger vor import så meget, som udlandskerne øger vor eksport.

Fig. 7.1
LØNKONKURRENCEEVNEN – Relative danske lønomkostninger pr. arbejdstime og pr. produceret enhed.

Index 1970 = 100.

Fra SDS: ”Øk. Oversigt” okt. ’88.

Det synes endvidere, som om regeringerne har ment, at eksporten kan øges, og importen mindskes, hvis lønnen holdes nede sammenlignet med udlandskernes lønninger. Samt at investeringerne vil blive øget, hvis produktions­resultatet omfordeles til fordel for virksomhedsejerne – idet disse da antages at ville investere i bygninger og maskineri.

Såfremt man ca. pr. 1990 skal forsøge kortfattet at vurdere, om regeringer­nes politik siden 1977 har haft succes med hensyn til afhjælpning af de højest prioriterede ’ubalancer’, må vurderingen omfatte 3 led:

Betalingsbalancen forbedret

ved salg af nordsøolien

1. Betalingsbalanceproblemet (konkurrenceevneproblemet) syntes at være på vej mod en løsning eller dog formindskelse i den sidste del af A-regeringens tid, i hvert fald hvis man til grund for vurderingen kan lægge forskellen i %-stigning for hhv. export og import (tab. 7.7) eller udviklingen i lønkonkurrenceevnen (fig. 7.1). I perioden 1984-1986 forringes betalingsbalancen så igen, ikke mindst på grund af en voldsom vækst i privatfor­bruget (antagelig finansieret især ved realisering af de kapitalgevinster, som fulgte med rentefaldet i tilknytning til fast kronekurs politikken), og i importen (tab. 7.7). Såfremt importvæksten hovedsagelig havde haft den funktion at øge produktions­kapaciteten i konkurrenceerhvervene, ville udviklingen have peget i retning af på længere sigt mindskede betalingsbalan­ceproblemer. Herpå tyder ikke meget. Hvis man betragter national­regnskabs­statistikkens fremstillingser­hverv, som jo – bortset fra landbruget – er den mest eks­portorienterede del af er­hvervene, ser vi svagt faldende andel fra 1977 til 1987 både med hensyn til samlet produktionsværdi, bruttofaktorind­komst, samlet beskæftigelse og andel lønmodtagere. Det samme gælder det andet hovedeksporterhverv, landbruget. Ved vurderingen af udviklingen siden 1982 bør det tillige tages i betragtning, at perioden fra 1983 bød på en kraftig international højkonjunktur, der burde hjælpe eksporten godt på vej, at udvindingen af nordsøolien fra o. 1985 har pyntet mærkbart på handelsbalan­cen: nettoenergiimporten er fra 1986 til 1990 faldet fra o. 25 mia til o. 5 mia kr (1980-niveau), og at under den internationale højkonjunkt­ur 1986-1989 har danske eksportører tabt markedsandele.

Det meget betydelige investeringsopsving 1982-1986 bragte investeringerne op nær det langsigtede normalgennemsnit, og er mindst lige så meget foregået i hjem­memarkedsorienterede erhverv som i de udlandskonkurrerende erhverv. Mens opsvingets merimport efterlod et større gældsproblem end det forud for 1982 eksisterende.

2. Arbejdsløshedsproblemet mindskedes midlertidigt i årene 1984-1986, fra 283.000 i 1983 til 220.000 i 1986, ikke mindst som følge af vækst i den private beskæftigelse. Siden voksede ledigheden igen, til 272.000 i 1990 – en vækst, der stort set svarede til nedgangen i den private sektors beskæftigelse. Periodens kontraktive finanspolitik kan antages at have medvirket dertil.

Statsgæld vokser

3. Statsunderskudsproblemet ændredes derimod væsent­ligt 1981-1990. Af tab. 7.8 ses, at statens drifts-, anlægs- og udlåns­regnskab (excl. nettorenter) bevæger sig fra max-under­skuddet i 1982 på 31 mia. kr. via et overskud i 1987 på 58 mia og ned til at stabilisere sig på 48-49 mia. Renteudgifterne har sikret, at der kun i 1986 og 1987 samlet var overskud på stats­regnskabet, hvorfor statsgælden da også i perioden voksede fra 187 mia. til 480 mia. kr. (eller fra 46% af BNP til 60% af BNP).

Flere faktorer har medvirket til overskudsudviklingen på statens DAU-regnskab i perioden: Dels vækst i ind­komstskatter og afgifter i forbindelse med opsvinget 1983-1987, dels skattelovsstramninger (realrenteskat i 1983, skatte­forliget mellem A og CMQV-regeringen, 1986), dels overvæltning af byrder på kommunerne (beskæring af bloktilskud, overvæltning af opgaver), dels stærkt øgede bidrag fra især lønmodtagere til arb­ejdsløsheds­dag­pengene (tab. 7.8), og – modsat virkende – dels skattefritagelsen for pensionskassebidrag og den af staten førte lånepolitik, som via store stiftelseskurstab har rentebelastet staten og forgyldt ud­lånerne⁸.

’Skat uden velfærd’ diskussionen

”Skat uden velfærd” er blot én af vurderingerne af udvik­lingen i 1980’erne: borgerne får ikke noget for de skattekro­ner, der går til rentebetaling. Altså: På grund af rentebyrden er skattebyrden vokset, uden en tilsvarende velfærdsvækst⁹. Det kan være sandt nok. Og eftersom rentebetalingerne for en meget stor dels vedkommende går til institutionelle investo­rer, især pensions­kasser, som kun i begrænset omfang omsætter indtjeningen i efterspørgsel efter varer og tjenesteydelser, er virkningen af rentebeta­lingen, at den samlede finanspolitik bliver ganske stram, hvilket jo også har svaret til ti-årets høje ledighed. At væk­sten i statens renteudgifter – og dermed i overførslerne til især de højst lønnedes pensions­kasser – i høj grad må forklares med en bevidstløs statslig lånepolitik, giver udviklingen en særlig fordelings­politisk dimension. Se note 9 samt kap. 8.4.1, p. 248. Den snublende nærliggende løsning på rentebyrdepro­ble­met: merbeskatning af finansiel formue, hhv. renter, nævnes dårligt nok af Jørgen Goul Andersen og P. Munk Christiansen.

Regeringsforsøg på at få mere kommunal service ud af samme eller færre ansatte

En del af regeringernes politik siden 1977 har været (for­­søg på) opbremsning af væksten i den offentlige sektors ar­bejdskraft­forbrug. Begrundelser­ne herfor har dels været et på­stået hensyn til betalings­balancen (den offentlige sektors arbejdskraftfor­brug mentes at stå i vejen for den private eks­port­sektors do.), dels et urliberalt præget synspunkt om, at den offentlige sektor som virksomhed er ineffektiv og under­trykken­de. Denne politik er blevet drevet især over for kommunerne, i A-regeringens tid især med henstillinger om begræns­ning af ressourceforbruget og skatteudskriv­ningen, i de konser­vativt ledede regeringers tid med en kombination af mere eller mindre frivillige aftaler mellem regeringen og de kommu­nale organisa­tioner og direkte lovindgreb i kommunernes økonomi (9 ialt fra 1982 til 1987) omfattende bl.a. de ovennævnte bloktilskudsbeskæringer (se kronologisk oversigt, pp. 282 ff).

7.3 Sociale problemer 1980-1990

De udviklingstendenser, som er beskrevet ovenfor (kap. 6.3): produktionens specialisering, menneskenes tiltagende sociale sårbarhed, de primære netværks svindende evne til at afhjælpe sociale problemer, og vækst i ledigheden – disse tendenser har vi set fortsætte i 1980’erne.

Forsørgerbyrden: arbejdsmarkedets farvel til de ældre

I 1980’ernes socialpolitiske debat indgik flere temaer: Forsørgerbyrden vedr. ældre diskuteredes under flere vinkler: Som nævnt i kap. 7.1 er antallet og andelen af >66-årige vokset i perioden, og dermed også antallet af personer, som antages at have et aldersbetinget forsørgelsesbehov – ret til folkepension (tab. 7.2, og tab. 7.8). Deraf en vækst i ‘forsørgerbyrden’ vedr. ældre. Men desuden er antallet af førtidspensionerede vokset, og antallet af efter­lønsmodtagere ligeså. Det er nærliggende at vurdere væksten i antallet af førtids­pensionerede som udtryk for tiltagende nedslidning af arbejdskraften. Mens væksten i antallet af efterlønsmodtagere efter behag kan tolkes som udtryk for arbejdets mangel på tiltræknings­kraft for de ældre eller som udtryk for samfundets frihedstilbud til de (arbejdsløshedsfor­sikrede) ældre. I det sidste tilfælde vil det måske være mindre rimeligt at betragte antallet som afspejling af et problem.

Flere plejekrævende ældre

Antallet af meget gamle er vokset i perioden og den stærkt plejekrævende del af dem er vokset betydeligt (tab. 7.2, 7.10). Erik Jørgen Hansens levekårsundersøgelse⁹sandsynliggør, at tidlige­re tilbagetrækning fra erhverv i hvert fald for nogle erhvervsgrupper medfører bedre helbred. Det kan tænkes senere at betyde, at en mindre del af de meget gamle vil blive plejetrængende. Men en sådan udvikling er ikke set inden 1990.

Ledighed

Ledighedsproblemet– det forhold, at mennesker, som ønsker at sælge deres arbejdskraft, ikke møder efterspørgsel, er vokset i 1980’erne. Først fra et niveau o. 185.000 sidst i 1970’erne til et toppunkt på 283.000 i 1983, siden efter et fald til 220.000 i 1986 til o. 272.000 i 1990 (tab. 7.4, 7.9).

1980’er ledighedens ynglingsofre:

– unge

Ledigheden rammer som bekendt ikke arbejdsstyrken i flæng og tilfældigt, men netop systematisk. Blandt de grupper, som i 1980’erne har båret størsteparten af ledigheden, er de unge den største; de som endnu ikke har opnået fast tilknytning til arbejds­markedet. Ungdomsledigheden har flere fremtrædelsesformer, idet den både har vist sig som mangel på ordinære jobs, og som mangel på lære- og praktikpladser (ca. 11.000 i nov. 1988). Manglen på lære- og praktik­pladser har gjort en del af uddannelses­systemet til en blindgyde for de unge: Et EFG-basisår uden efterfølgende praktikplads giver jo hverken løn, erhvervskompetence eller dagpengeret, og vil måske i mange tilfælde føje en neder­lagsople­velse ind i den unges eventuelle erhvervskarriere (eller sociale deroute).

Udviklingen i arbejdsstyrkens sammensætning – især de unge kvinders krav om at opnå, og fastholde, en tilknytning til arbejdsmarkedet – sammenholdt med opbremsningen af den offentlige sektors udbygning og med den private sektors beskæftigelsesfald – har sikret, at arbejdsløsheden også i 1980’erne forblev skævt fordelt på køn. Denne skæve fordeling har ikke, som det imel­lem stunder hævdes, medført, at mellemkrigstidens kønsrollemønster genskabes. Ca. 80% af de jobsøgende kvinder vil jo fortsat være i job. Men den skæve fordeling har medført en fortsat meget skarp konkurrence på delmarkederne for kvindelig arbejdskraft.

– ældre

Også mange ældre er op igennem 1970’erne og 1980’erne blevet ramt af ledighed. Deres arbejdsledighed er i 1980’erne efter efterlønsordningens ikrafttræden blevet konverteret til arbejdsfrihed – hvilket ikke for nær alle er et problem!

– indvandrere

En ganske stor del af de indvandrere, som arbejdsformidlingskontorerne i 1960’erne og begyndelsen af 1970’erne havde indbudt til at udfylde ledige arbejdspladser, blev under krisen fyret som nogle af de første, og blev ikke først ansat igen. Især de ufaglærte tyrkiske indvandrere blev hårdt ramt af 1970-ernes og 1980’ernes ledighed.

Med ledighed og sygdom følger ofte indtægtsnedgang.

1980’ernes politik øger nedgangen

Ledighedsproblemet fremtræder forskelligt for de enkelte grupper, der berøres af det. For dem, der hverken er unge eller gamle, men hører til mellemgruppen (dansk normalarbejdskraft) følger med risikoen for ledighed også risikoen for indkomstned­gang, og som følge af lovændringer især efter 1979, blev denne risiko forøget mærkbart. Det kombinerede dagpenge- og bistands­lovssystem havde fra og med 1976 det overordnede udmålings­kriterium ”at der ydes en sådan hjælp, at det modvirkes, at pågældendes og familiens levevilkår væsentligt forringes” (BiL §37 stk. 1), og det overordnede socialpolitiske mål at hjælpe den enkelte tilbage til normalsituationen, arbejdssituationen, om fornødent gennem revali­dering. Indførelsen af ‘dagpengeloft’ (BiL §37 stk. 2), ‘varighedsgrænser‘ for hjælp (BiL §37 stk. 4), stramning af personkreds, tildelingsregler og egenbetaling i A-dag­pengeloven, og varighedsgrænser i sygedag­pengeloven, har tilsammen medført at den enkeltes økonomiske risiko ved socialbe­givenheder er øget. Den sociale sårbarhed er øget. Samme virkning har den generelle sænkning af ydelsesniveauet (herom mere i kap. 7.4).

Mange ledige i kortere tid – færre i lang tid

Udstødning: det vil bemærkes af en del af tab. 7.9, at antallet af personer, som i årets løb berøres af ledighed (dvs. hæver dagpenge og/eller kontanthjælp) er meget stort: Voksende fra 575.000 i 1979 til 756.000 i 1983, synkende til o. 698.000 i 1986, og atter voksende til 737.000 i 1990. Det er altså 4-3 gange så mange personer, som berøres af ledigheden, som antallet af beregnede helårsledige. Samtidig med, at disse mange strømmer igennem forsørgelsessystemer­ne, udfældes også et voksende antal, som bliver langtidsledige, og som siden går over i de varigt forsørgedes rækker.

Fra ledighed til udstødning

Denne udfældning ses klart i statistikken over førtids­pensio­nister og efterlønsmodta­gere (tab. 7.9): En tilvækst fra 1980 til 1990 på hhv. 84.000 og 99.000 af personer i den arbejds­duelige’ alder. En plausibel delforklaring er, at arbejdsgivernes ret til ved ansættelse at vælge ‘fra oven’ (creaming) i bunken af ansøgere skaffer en del ledige serier af nederlagsoplevelser ved gentagne gange ikke at være blevet udtaget til ansættelse, oplevelser som i sig selv stiller den pågældende ringere i konkurrencen om ledige job.

Den synlige ledighed

Udfældningen kan antydningsvis udlæses af bistandslovstatistikken (tab. 7.9, og dens kilder: Statistiske Efterretninger): Det ses, at antallet af ikke-forsikrede ledige vokser fra 28.600 i 1980 til 36.000 i 1984, synker så til 29.000 i 1987, hvorefter det vokser til 47.300 i 1990. Næsten parallelt hermed vokser antallet af kontanthjælpsmodtagere (underholdshjælp): fra 229.200 i 1980 til 251.900 i 1982, siden et fald til 216.200 i1986, og så igen vækst til 250.100 i 1990.

Den usynlige ledighed

Og den gemmes lidt væk i tallene for beskæftigede og ak­ti­verede i de forskellige arbejdsmarkedspolitiske akti­verings­foranstaltninger ( 70.000 i 1990) og vel også tildels klienter på uddannelses­støtte efter bistandsloven: 52.100 langtidsledige i jobtilbud i 1981, 32.000 i 1990 (tab. 7.12), hhv. 25.000 BiL-revaliden­ter i 1980 og 56.500 i 1990 (tab. 7.13, p 209).

Ringere arbejdsmiljø i den offentlige sektor

Arbejdsmiljøforringelse: Blandt de mindre synlige sociale problemer er forringelsen af arbejdsmiljøet i den offentlige sektor, ikke mindst for kvinder i social- og sundhedssektoren. Erik Jørgen Hansen godtgør, at både de ansatte, der kommer fra husmoderjobbet til social- og sundhedssektoren, og de, der både i 1976 og 1986 har arbejdet i social- og sundheds­sektoren, udtaler sig om belastende arbejdsmiljø

. Og Statistisk tiårs oversigt 1993 oplyser, at produktionen i hospitalssek­toren (somatiske sygehuse) fra 1981 til 1990 er vokset med 16% (antal udskrevne), mens antallet af ansatte er stort set uændret, og arbejdstiden nedsat med 5% (2 timer til 38).

Socialt boligbyggeri med udlejningsproblemer.

Boligproblemer: boligforholdenes udvikling op igennem 1970’erne og 1980’erne, med omdannelse af store dele af den (hidtil huslejeregulerede) ældre boligmasse til ejerlejligheder, og med udbygningen af et højrentekompleks i det støttede sociale byggeri, har skabt betydelige boligmangel­problemer i ikke mindst de større byer, og har sammen med lønstrukturud­viklingen skabt visse særlige vanskeligheder ved revalidering af unge enlige mødre. Idet det kan være vanskeligt for dem at opnå en løn på det almindelige kvindelige arbejdsmarked, som kan dække både husleje, institu­tionstakst og underhold. Desuden fulgte hurtig fraflytning og udlejningsvanskeligheder med den høje husleje, der i en del af det sociale boligbyggeri fulgtes af højrenteproblemet, med den virkning, at der skete en selvforstærkende koncentration af sociale klienter og indvandrere i visse boligområder.

Uddannede i en gældsfælde

Blandt de mere specielle, men talmæssigt ikke ubetydelige, sociale problemer i 1980’erne skal også nævnes, at erhvervsud­sigterne for de uddannede dels sikrer enkelte befolknings­gruppers børn ringe lyst til at uddanne sig med låntagning til følge, dels sikrer nogen, der valgte at uddanne sig, længerevarende gældsproblemer.

Fattigdom

Udstødning

Fattigdom og udstødning: til et samlet billede af det socialpolitiske Danmark i 1980’erne hører også væksten i antallet af ‘udstødte’, som blev sat under debat – i øvrigt i lighed med ‘de fattige’ som diskuteredes inden for De Europæiske Økonomiske Fællesskaber’s organisation. Tilsyneladende forstår kommissionen ved fattigdom hovedsagelig økonomisk mangelsituation, mens udstødninger er et mere omfattende kompleks af mekanismer, der bl.a. kan resultere i fattigdom.

Begrebsusikkerhed

Fra ’poverty’ til ’exclusion’

Til forskel herfra bruges i dansk sammenhæng de udstødte om de fattigste af de fattige: psykisk syge uden hospitalsplads, posedamer, hjemløse, ‘gadens folk’. Sprogbrugen er altså i denne periode meget uensartet og modsætningspræget. EU-kommissionens programmer ‘Poverty-1’ 1975-1980 og ‘Poverty-2’ 1984-1989 handlede om støtte til de bestræbelser, som de enkelte medlemslande iværksatte til bekæmpelse af fattigdommen. Det tredie program, ‘Poverty-3’ 1989-1994 fik som mål derimod at støtte de enkelte landes indsatser imod ‘social exclusion’, social udstødelse (udelukkelse)¹⁰. Ordet fattigdom er ikke længere comme il faut. Udstødelse kan anskues som resultat af den enkeltes manglende tilpasning eller styrke, og kan derfor bekæmpes i forhold til individet, som også selv må tage et ansvar for at afskaffe egen udstødelse. Mens fattigdom kan tages som udtryk for manglende institutionel indsats i det enkelte land og derfor som en kritik af pgld. land. Moderne europæiske samfund producerer jo ikke fattigdom. Indrømmer det i hvert fald ikke gerne¹¹.‘Fattigdom i velfærdsstaten’¹²er en bogtitel og et tema, som blev dagsordensat på socialministerielle konferencer og i EU-regi. I de sammenhænge, hvor temaet debatteres, diskuteres også begreberne ‘absolut fattigdom’ og ‘relativ fattigdom’. Debatten om fattigdom fik ikke nævneværdige politiske konsekvenser i det danske politiske system eller i sociallovgivningen.

Relativ fattigdom

I europæisk debat nævnes ofte en (relativ) fattigdomsgrænse på 50% af gennemsnitsindkomsten i landet, dog ofte suppleret med forbeholdende kriterier om varighed og livsfaseplacering og uddannelsessituation. Ellers bliver antallet af fattige i det enkelte land uklædeligt højt!

De udstødte i Danmark

 Først i 1990’erne gav udstødning anledning til større socialpolitisk debat og en vis indsats i Danmark¹³. Statistisk er ‘de udstødte’ dårligt belyst i 1980’erne. Ministeriets skøn var for 1988 er 12-13.000 hjemløse, byggende på 25.000 registrerede brugere af forsorgshjem m.v. Senere overslag er dobbelt så høje, men grundlaget er usikkert. Erik Jørgen Hansen, hvis forskningsresultater hovedsagelig er bygget på sammenlignende undersøgelser i 1976 og 1986, vurderer at der er et vist fald i antallet af personer med ‘stærkt belastede levekår’, mens Socialministeriet ud fra kommuners og forsorgshjems indberetninger anser antallet som voksende, og præget af tilgang af yngre og en større andel kvinder. Begge dele kan vel være rigtigt, også på samme tid, definitions-forskellighed og statistisk usikkerhed taget i betragtning.

’De mellemindkomst fattige’

’De forgyldte’

De ’mellemindkomst-fattige’: En lidet debatteret gruppe er den, som af valgforskeren Jørgen Goul Andersen er blevet karakteriseret som ‘de mellemindkomst-fattige’: Kernefamilierne under 35-40-års alderen, med samboende forældre og børn og en bruttohusstandsindkomst typisk i omegnen af de 300.000 kr. Evt. med uddannelsesgæld, normalt med boliggæld: 85% af samboende forældre med hjemme-boende børn bor i ejerbolig. De mellemind­komstfattige er almindelige lønarbejdere og bor i byområderne. Jo større byer, jo højere boligpriser – og jo mindre bliver tilbage af lønnen efter husleje. Derfor behovet for fuldtidsarbejde for moderen, og for overarbejde for faderen. Derfor presset for institutioner til børnene. Deraf også påstanden om, at ’det er dem med de gode indkomster, der ’lukrerer på den offentlige service’. Det skyldes, at den politiske debat tager udgangspunkt i brutto-indkomsten, ikke i rådighedsbeløb efter husleje. Den lidt ældre generation – i 40-60-års alderen – har mindre gæld og mindre eller ingen udgifter til børneinstitutioner e.l. Det er dem Erik Jørgen Hansen har kaldt ‘Den forgyldte generation’¹⁴,¹⁵.

De mellemindkomstfattige i 1980’erne er de hovedsagelige leverandører af huse og ejerlejligheder til tvangsauktionerne. De lever – trods deres ‘pæne’ indtægter – i en økonomisk og socialt ganske sårbar situation, og har al udsigt til at blive ved med det, indtil børnene er ‘fra hånden’.

Fra midten af 1980’erne steg antallet af ’spontan-flygtninge’ voldsomt på grund af konflikter i Iran, i Sri Lanka, og mellem kurder og tyrker i Tyrkiet. Foruden DF’s arbejde med integration af flygtninge blev der også oprettet lejre til opbevaring, ofte i længere tid, af asylansøgere, drevet af bl.a. Røde Kors.

7.4 1980-1990 Sociale institutioner og ydelser. Social- lovgivning i skyggen af krise og backlash.

7.4.0.1 Institutions- og ydelsesudviklingen¹⁶

Siden social­reformens gennemførelse præges udviklingen af fortsat vækst i ujævnt tempo. Flere forhold ligger bag væksten (se tab. 7.1, 7.2, 7.9, 7.10, 7.13):

Hvad angår væksten i forsørgelsesydelser til voksne var ledigheden væsentligste enkeltforklaring (tab. 7.8). Hvad angår institutionsydelser til voksne fulgtes udlægningen af særforsorgen af et vist byggeri af beskyttede boliger, men ikke voldsomt stort merforbrug af personale. Derimod ser man en vis vækst på revalideringsområdet.

Lidt flere folkepensionister

Mange flere >80 årige

Mange flere førtidspensionister og efterlønmodtagere

Udviklingen i institutionsforsyning og ydelsesomfang til ældre skete på baggrund af 1) en moderat vækst i antallet af 67-79-årige, 2) en kraftig vækst (32%) i antallet af >80 årige, 3) en deraf følgende stærk vækst i efterspørgslen efter serviceydelser, en vækst som kommunerne især mødte med udbygning af hjemmepleje og hjemmehjælp, mens antallet af plejehjemspladser fortsat mindskedes. Hertil kom 4) en stærkt stigende førtidspensionering – antallet voksede med 51%, og tilgang til efterløn. 2-4 indebar et betydeligt udgiftspres, og det affødte 5) tiltagende krav om begrænsning af(væksten i) de offentlige udgifter¹⁷. En væsentlig del af forklaringen på vækst i førtidspensions-ansøgninger og run på efterlønordning er arbejdsgivernes tilbøjelighed til at lade ældre medarbejdere blive fyret først ved entreprisers afslutning: ledigheden ramte igennem 1970’erne og 1980’erne i vid udstrækning ældre. Ca. 1/3 af tilgangen til efterløn kom fra ledighed. På ældreinstitutionsom­rådet fulgtes væksten og begrænsningskravet af en opstramning af det offent­liges arbejdsgiverrolle, med betydelige arbejdsmil­jøproblemer og arbejdsskader til følge.

Flere institutionspladser, flere ansatte – men ikke så mange flere!

På børneområdet er det mest markante træk udsvingene i antal institutionspladser (se tab. 7.10), tildels under indtryk af politikernes forventning om fortsat lavt fødselstal: det kunne godt være lidt ubehageligt for en kommunalpolitiker at have bygget daginstitutioner, som få år senere ville stå tomme (tab. 7.2).

Den faglige oprustning af kommunernes socialforvaltninger, som var tilsigtet med den 4. socialreform, fortsatte igennem 1980’erne. Stort set overalt i landets kommuner ansatte man socialrådgiver- eller socialformidleruddannet personale til klientbetjeningen. Det har ikke i sig selv medført det i socialreformen tilsigtede opsøgende arbejde m.h.p. rådgivning og tidligt afhjælpende indsats – den økonomiske krises merbelastning af rådgivnings- og kontanthjælps­sy­stemet betød i sig selv en bremseklods på sådan aktivitet. Og mange klienter har til­kendegivet, at de ikke har fået den vejledning, de mener at have haft behov for. Tilsvarende udtrykte også mange socialforvaltningsansatte utilfredshed med de muligheder, de – af tidsmæssige eller andre grunde – havde for at yde råd og vejledning¹⁸.

Utilfredshed hos klienter og rådgivere

Sagsbehandlerne vurderede at i 91% af tilfældene er indsatsen helt eller delvis utilstrækkelig. Dette sidste må vel også ses på baggrund af, at de økonomiske overgrænser for BIL §37 hjælp, som i flere omgange indførtes fra 1980, i et betragteligt antal tilfælde har hindret løsning af de økonomipro­blemer, som klienterne er mødt op med. Når økonomien er hovedproblemet, kan både klient og sagsbehandler vel opleve, at det er et ringe råd, der alligevel ikke gør, at klienten har råd.

Alligevel er der grund til at stille spørgsmålstegn ved den blandt social­arbejdere ofte udtrykte negative vurdering af rådgivnings­indsatsen. Med en årlig klientbestand på over 300.000 vil det være et meget betydeligt antal, hvis situationen er blevet vurderet efter en samtale.

’Alternative rådgivninger’ i vækst

I perioden har der været en del vækst i antallet af private alternative rådgivninger i grænselandet mellem terapi og traditionel socialrådgivning. Det mest iøjnefaldende eksempel er Mødrehjælpen af 1983, stiftet på initiativ af bl.a. Hanne Reintoft. Som i sin tid på friskoleområdet gælder det, at en del metodeudvikling i socialt arbejde sker i sådanne alternative institutioner. De drives ofte af offentligt ansatte socialarbejdere, som fritidsaktivitet¹⁹, og ofte med større eller mindre kommunale tilskud, ofte lokaleudgiftsdækning.

Overførsler: udvidet personkreds lavere ydelser

Udviklingen på overførselsområdet er kraftig vækst, i et vist omfang i takt med, at flere har fået behov for ydelser, under indtryk af voksende ledighed og dermed skærpet sortering af arbejdskraften. Denne vækst søgtes dæmpet i 1980 og senere (ikke fordi færre har behov for ydelserne). Væksten i ydelsernes samlede omfang skyldtes dels, at flere personer opfyldte tildelingskriterierne for midlertidige kontantydelser, dels at der blev indført en række nye ordninger, som er konsistente med socialreformens logik og formål. Samtidig med udvidelser af personkreds for forskellige ordninger foretoges forskellige stramninger af tildelings- og udmålingskriterier. Den mest vidtrækkende af disse stram­ninger er udhulingen af dagpengeordningerne ved suspension af regulering af DP-max. i 1982, og senere afskaffelse af reguleringen. Men også relative personalebe­skæringer i institutioner og hjemmehjælp har været brugt i besparelsesøjemed.

Væksten i de sociale udgifter er blevet udgangspunkt for politiske krav om nedbygningen af den offentlige sektor og for mange udsagn om, at ’den offentlige sektor er en væsentlig hindring for nedbringelsen af betalingsbalanceunderskuddet’. Det er godtgjort, at væksten i de offentlige udgifter siden 1970 hovedsagelig skyldes vækst i ledighedsbetingede sociale overførselsindkomster og betaling af renter på offentlig gæld. At de altså afspejler beskæftigelseskrisen, men ikke forklarer den. Og at reduktion i det offentlige personaleforbrug uden samtidig privat merbeskæftigelse vil forøge ledigheden, og dermed de offentlige udgifter med forringet offentlig service til følge, men uden positiv betalingsbalan­cevirkning af betydning²⁰.

7.4.0.2 Hovedlinier i sociallovændringerne 1980-1990²¹

Hovedtema: ’for dyrt’

Et gennemgående tema i argumentationen for de enkelte sociallovændringer­ 1980-1990 var, at ‘loven koster for mange skattekroner’, og at det derfor er ‘nødvendigt at begrænse udgifterne’. Der er undtagelser fra denne hovedregel. Se kap. 7.4.2, 7.4.3 og 7.4.4.

Hovedvirkning: Mindre tryghed pr. bruger

En gennemgående virkning af sociallovændringerne 1980 – 1990 er, at målsætningerne for socialreformen: forebyggelse – revalidering – tryghed – trivsel – er blevet skubbet i bag­grunden. Det gælder især tryghedsmålsætningen, i og med at udmålingsreglerne vedr. kontanthjælp er blevet strammet væsent­ligt, ikke mindst ved at DP-max. er blevet udhulet siden 1982. En anden vigtig virkning af ændringerne er, at sammenhængen, konsistensen i lovsystemet er blevet undergravet: flere grupper af indbyggere faldt uden for ydelsesområderne, eller kom i problemer ved huller mellem dele af ydelsessystemet.

Fra ’behov’ til ’fast ydelse’ eller ’plads på venteliste’

Bistandslovens behovsprincip blev tømt for betydning eller omdefineret til en karrikatur: på kontanthjælpsområdet blev behov sat lig med en fast beløbsgrænse (individuelt eller generelt maksimum) uanset klientens faktiske problemer, og på institutionsområdet ansås den enkeltes behov for institutions­plads tilgodeset, hvis pågældende var optaget på venteliste – for blot at nævne et par eksempler.

Mønster i lovændringsforløb I

Argumentationen omkring de fleste sociallovændringer i 1980’erne fulgte et bestemt mønster, og parallelt hermed fulgte lovændringerne et bestemt skema²²:

1. Loven medfører for store udgifter – det må skyldes, at der ydes til personer, som ‘i virkelig­heden’ ikke har brug for ydelsen eller som ‘godt selv kan betale’ eller som blot får ‘urimelig meget’,
2. de politiske debattører udpeger grupper af personer, som ‘i virkeligheden ikke har behov’ eller som ‘godt selv kan betale’, eller som får ‘urimelig meget’ – ‘jeg kender også eksempler på at ….’ osv. osv.,
3. Folketinget ændrer regelsystemet – personkreds, tildelings­regler, udmålingsregler – så de pågældende grupper afskæres fra ydelsen, eller får udbetalt noget mindre,
4. de politiske debattører opdager, at ændringerne får den iflg. lovens ordlyd tilsigtede virkning, og ‘det var jo ikke meningen’: ‘disse (førtids-) pensionister skal hjælpes’²³(nemlig dem, der har formue, og som derfor iflg. socialindkomstloven ‘objektivt set’ ikke har behov for pensionen), eller ‘utroligt, at familien med den handicappede skulle bøde først’²⁴(selvom familien har gode indtægter, VJ)
5. hvorefter loven(e) udstyres med nogle regler om undtagelser fra hovedreglen og undtagelser fra undtagelserne, og/eller en regel om ‘bagatelgrænse’ og om undtagelse fra bagatel­grænsen.

Fase 3, 4 og 5 forekom af og til samtidig, normalt skete det dog med en vis tidsforskel.

Planløshed og hastværksarbejde

Sociallovændringerne 1980-1990 skete uden nogen samlet plan, og var præget af flere forskellige modstridende hensyn. I nogle tilfælde har lovforberedelsesarbejdet været hastværkspræget og mangelfuldt, med utilsigtede konsekvenser til følge og hastig reparationslovgivning til følge. Det ses tydeligst omkring indførelsen (1980), ændringen (1981) og ophævelsen (1988) af socialindkomstloven. Men også i forbindelse med vedtagelsen af ‘faste regler’ for udmåling af kontanthjælp efter BiL (1986) og ændringen af de faste regler (1988) støder målsætninger mod hinanden. Og i forbindelse med indførelsen af særlige regler for kontanthjælps­modta­geres børns ophold i daginstitutioner(1989) konstaterer vi den helt store målforvirring. Herom nedenfor, p. 211. En følge af måluklarheden i lovgivningen er blevet adskilligt administrativt merarbejde. En anden følge er retsusikkerhed for brugerne af det sociale ydelsesapparat.

Personkreds udvides og indskrænkes

Politikerne fortsatte tendensen til at lade nye befolknings­grupper få adgang til sikrings­ordningerne (selvstændiges ALDP-ret, nedsættelse af tilgangsalder til førtidspension, udvidet barselsorlov- og barselsdagpengeret) – dog har man (næsten) definitivt udelukket studerende fra kontanthjælp efter BiL §37. Men altså: udvidelse af visse ordningers personkreds og lempelse af nogle tildelingskriterier.

Tildeling strammes og gøres mere skønsmæssig

Samtidig foretog politikerne forholdsvis hårdhændet stramning og skønsmæssiggø­relse af visse tildelingsregler (ventetidsregler og rådighedsbegrebet i ADP-lov, karensdagsbe­stemmelser i syge- og arbejdsløshedsdagpengelovene, varighedsgrænse i SDP-lov, regler om supplerende dagpenge) – og slækkede siden nogle af stramningerne igen.

Udmåling strammes

Folketinget har endvidere – og det er nok den socialpolitiske hovedlinie, der er mest følelig på klientniveau – foretaget betydelige stramninger og skønsmæssiggørelse af udmålings­reglerne over hele det sociale område. Vigtigst i så henseende er først delvis afskaffelse/­suspension af pristalsregulerings­bestemmelser vedr. DP-områderne og børnetilskudsområdet, siden afskaffelse af dem (1986). Eftersom bistandslov-kontan­thjælpsreglerne tildels fulgte DP-max-be­stemmelserne (indtil 1986 og igen, for §42-hjælp, fra 1988), er kontanthjælpen tilsvarende blevet udhulet. Vigtig har også været indførelse af trangsafhængighed ved udmåling af tidligere trangsuafhængige ydelser (denne teknik kunne også rubriceres som skønsmæssiggørel­se af tildelingsregler), indførel­se af maxima for udmåling samt skøns­mæssige dispensationsbe­stemmelser fra maxima (ex. BiL §37 stk. 2 ‘dagpengeloft’, 1980-1986). På de 2 sidstnævnte områder er der efterfølgende foretaget visse lempelser.

Mønster i lovændringsforløb II

Lovgivningens konflikter mellem budgetramme-styring og servicemål-styring forløber typisk således:

1. Med begrundelse i et bestemt politisk hensyn (‘retfærdig­hed’ vedr. socialindkomstloven (1980), ‘opprioritering af børnefamilierne’ ved de faste regler for udmåling af kontanthjælp) gennemføres en lovændring.
2. Efterfølgende viser det sig, at retfærdighedshensynet medfører a) bortfald af pension til visse formueejende pensionister og b) nedsættelse af daginstitutions­betalingen for en hel del børnefamilier, og at opprioriteringen af børnefamilier­ne betyder højere kontanthjælpsudgifter end forventet i lovforslagsbemærk­ningerne.
3. Herefter igangsættes ‘reparations-lovgivningen’: da retfærdighedshensynet (som også har fået udformningen ‘det kan ikke være rimeligt, at der skal gives ydelser til personer med betydelig formue’) i socialindkomstloven viste sig at medføre bortfald af pension til nogle førtidspensionerede husmænd med gældfri ejendom, ændrede Folketinget formuetillægsreglerne i pensionslov­givningen (1982), så (visse) formueejende pensionister alligevel kunne få pension. Og da retfærdighedshensynet i socialind­komst­loven viste sig at medføre, ikke som forventet at børne­familierne skulle betale mere for daginstitutionsbrug, men tværtom ville komme til at betale ca. 250 mill. kr. mindre i brugerbetaling (’Ritt’s regnefejl’), vedtog Folketinget at suspendere retfærdighedshen­synet: Reglen om socialind­komstafhængig forældrebetaling for daginstitutions­brug blev ophævet (L 273-/10.06.81), før den trådte i kraft. Og da opprioriteringen af børnefamilierne (bestemmelsen om 6/5 normalbidrag som børnetillæg til kontanthjælps­modtagerens ældste barn) viste sig at betyde større udgifter til kontanthjælp end forudsat i bemærkningerne til lovfor­slaget, nedprioriterede man igen børnefamilierne (børne­tillæg­get til første barn nedsattes fra 6/5 af normalbi­draget til 5/5, L 836/21.12.88). Ved denne lejlighed benyttedes udtrykket nedprioritering dog ikke af for­slagsstillerne.

SDP periode forkortes – ny Bil §43

Mindre tydeligt sås målkonflikterne i forløbet op til 1989-ændringerne i SDP-lov og BiL-revalideringsbestemmelserne. Ændringerne blev foranlediget af problemer, som knytter sig til udhuling af socialreformsystemet. SDP-varighedsbegrænsningen til 52 uger begrundedes med 2 (sammen­hængende) forhold: a) for ringe effektivitet i kommunernes opfølgning af SDP-ydelse (SDPL §47), og b) vanskeligheder med at motivere klienter for at lade sig revalidere, især fordi revalideringshjælp efter BiL §42 var ægtefælleindkomstafhængig og for termins­ydel­sers vedkommende tilbagebetalingspligtig. Men ægtefælleindkomstafhængighed var jo blevet et problem i henseende til motivering af klienterne, fordi ‘modvirke, at pågældendes og familiens levevilkår i væsentlig grad forringes’ -målsætningen stykvis var blevet udhulet, bl.a. ved hjælp af terminstilba­gebetalingskravet. Hvorfor behovet for en ‘ny’ revaliderings­ydelse var skabt af udhuling af det oprindelige BiL-system.

Set i forhold til socialreformens, bistands- og dagpengelove­nes, helheds- og trygheds­målsæt­ninger er hovedtendensen i lovændringerne vedr. ydelser 1980-1990:

1. udhuling af tryghedsorienteringen via a) stramning af udmålingsreglerne i ALL, SDPL og BiL, og b) stramning af tilbagebetalingsreglerne i BiL, især vedr. først afdrags­delen af terminsydelser (1980), siden hele terminsydelsen (1982), og endelig konfirmeret med ophævelsen (L 938/23.12.­86) af BiL §37.1-målsætningen om, at det modvirkes, at pågældendes og familiens hidtidige levevilkår i væsentlig grad forringes,
2. en tilbagevenden fra helhedsprincippet til kate­gorikløvningen på adskillige områder: a) særlige regler om, hvornår studerende alligevel godt må modtage kontanthjælp (BiL §40.2), b) særlige regler om typer af indkomst og formue, som alligevel ikke skal medføre fradrag i udmålt kontanthjælp (BiL §37.3, L 938 /23.12.86), c) regler om SDP-ophør og undtagelser fra reglerne om SDP-ophør (SDPL §22), d) særlige tildelings­regler vedr. revalideringsydelse (BiL §43, og e) særlige udmålingsregler vedr. ‘Bruttorevaliderings­ydelse‘ (BiL §43 – fast takst, skattepligt, ingen tilba­gebetalingspligt).

Fra ’god sagsbehandling’ og ’retssikkerhed’

Set i forhold til socialreformens individ/familieorientering, hvor målet var den gode sagsbe­handling for personen/familien, og hvor tildelings-, udmålings- og administrations­regler søgtes rettet ind efter individ- og familiehensynet, helheds-princippet, har 1980’ernes lovændringer haft et nærmest budgetrammeneurotisk præg. Tilbøjeligheden til at foretage budgetmotiverede ændringer uden nærmere undersøgelse af admini­strative eller øvrige konsekvenser har været stærkt medvirkende til det store antal ’reparationslovændringer‘ i perioden.

til indskrænket ankeadgang

En af de mere bizarre konsekvenser af nyindretningen af ankesystemet (1983), ifølge hvilken Den Sociale Ankestyrelse kun kan behandle principsager, er, at en klient kan få et afslag stadfæstet af amtsankenævnet, mens hans nabo – som kom først med en tilsvarende sag til ankestyrelsen – fik medhold. Efter at naboen har fået medhold, er sagen jo behandlet principielt, så mandens sag er ikke mere en principsag!

Frikommuneforsøg

På det administrative plan i kommunerne har en del forsøg tilsigtet forenkling og rationalisering. Det gælder frikommuneforsøg og ‘rationalisering via EDB-brug’ -forsøg. Også her gælder det, at forsøg med sammenlægning af social- og kultur/­skoleudvalg har været orienteret mod tværsektoriel samordning, mere end mod individ /­familieorienteret sagsbehandling. Vigtigste resultat af forsøgene er lovændringen med ophævelse af de sociale udvalgs selvstændige kompetence (1989). Lovændringen har i nogle kommuner ført til sammenlægning af socialudvalgets arbejdsområder med andre udvalgs arbejdsområder, oftest skole- og kulturområdet. Dog, i de fleste kommuner har man opretholdt socialudvalget.

Endelig skal nævnes ophævelsen (1989) af kommunernes pligt til udarbejdelse af social- og sundhedsplan – med den begrundelse, at planrutinen er indarbejdet i budge­materialeudarbejdelsen. Tiden vil vise, om virkningen bliver flere kortsig­tede dispositioner på især ældreområdet²⁵.

7.4.1 Ydelsesområderne

7.4.1.1 Ældre- og invalideforsørgelse og –omsorg 1980–1990

Udviklingen i ældreydelsernes omfang, lovgivning og institutionsforsyning skete på baggrund af 1) en moderat vækst i antallet af 67-79-årige, 2) en kraftig vækst (32%) i antallet af >80 årige, 3) en deraf følgende stærk vækst i efterspørgslen efter serviceydelser. Men hertil kommer 4) en stærkt stigende førtidspensionering – antallet vokser med 51%, og tilgang til efterløn (tab. 7.2, 7.9). 2-4 indebærer et betydeligt udgiftspres, og det afføder 5) tiltagende krav om begrænsning af (væksten i) de offentlige udgifter²⁶. På ældreinstitutionsom­rådet fulgtes væksten og begrænsningskravet af en opstramning af det offent­liges arbejdsgiverrolle, med betydelige arbejdsmil­jøproblemer og arbejdsskader til følge.

Færre ydelser – lavere ydelser

1983-1984 Samling i Lov om Social Pension

Lovudviklingen vedr. forsørgelsesydelser til ældre, dvs.på pensioner, efterløn, dagpenge, boligstøttem.v. tog form af

1. En stramning af tildelingsreglerne de ældres og de invalideredes retsbestemte ydelser: adgangen til ADP afskaffedes for personer over 67 år (1980), adgangen til SDP afskaffedes for personer, som indstilles til pension (1982), ophør af pension for personer, som visiteres til plejehjem (hvor indlæggelse meget vel kan ske 0-12 måneder senere) (1976), beskæring af medicintilskud (tilskud til færre præparater) (1981), indførelsen af ægtefælle-indkomst som tildelingskriterium for førtids-folkepension for 55-60-årige (1977), afskaffelse af adgang til invalidepension for 15-17-årige (1983)
2. En stramning af udmålingsreglerne for retsbestemte ydelser: Socialindkomstloven (1980), invaliditetsydelsen gøres indkomstafhængig (1980 – dog gjort indkomstuaf­hæn­gig igen 1982), FP-grund­beløb til 67-69-årige pensionister gøres arbejdsindkomstafhængig (1982). En særlig afart af denne stramning er ændringen af beregnings­grundlaget for reguleringspristal, nemlig bortskrælningen af brændsels- og energipriser­ne (1980) på baggrund af stigende brændselspriser – denne ændring kan siges at ramme pensionisterne relativt hårdt, idet deres budgetpost varme udgør en relativt stor del af det samlede budget
3. En udvidelse af området for skønsmæssig hjælp, gennem forøgelse af kommunernes rådigheds­beløb til personligt tillæg til ‘pensionister, hvis økonomiske forhold er særlig vanskelige’ og ‘ganske særlige vanskelige’ (SPL §17.1-3). På dette område be­myndigedes ministeren til at fastsætte bindende regler for udmåling af de personlige tillæg – mens tildeling er skønsmæssig – og siden til at fore­skrive, at andre regler end de af ministeren fastsatte skal gælde for visse pensionister (1987)
4. En samling af pensionslovgivningen, først ved lov om invalide- og førtidspension (1983), med indlemmelse af regler om enkepension og førtidsfolkepension, siden med samlingen af folke- og invalide-/førtidspensionslovene i én lov om social pension (SPL), til endelig ikrafttræden pr. 01.10.­1984 (01.01.1985)

højere ydelser til bedre stillede

Delpension

5. Nogle satsreguleringer arbejdsmarkedsoverenskomster og momsforhøjelser.
6. En forbedring af en del bedre stillede pensionisters kår i form af afskaffelse af ‘samordningsfradrag’ (1986), mindskelse af indtægtsbestemte fradrag i tillæg og grund­beløb (1987), og højere max.grænse for boligstøtte (1988).
7. Og endelig, som noget nyt, med ‘delpensionsloven’ (1986) et forsøg på at lette overgang fra erhvervsaktivitet til pensionisttilværelsen. Og på at få færre til at kræve fuld pension. Delpension kan fra 01.01.87 udbetales til erhvervs­aktive 60-67-årige, der nedsætter deres arbejdstid til 15-30 timer/uge, med mindst 9 timer eller mindst 1/4. Sats er forholdsmæssig del af max. DP i 2 år, siden 70% af DP-max. (70%-reglen afskaffedes dec. 1987). Udbetalt delpension kan højst udgøre 90% af indkomstned­gangen. Tilslutningen til ordningen har været betydelig mindre end forventet – ved udgangen af 1987 modtog 3.806, ved udgangen af 1990 5.516 personer delpension, med i gennemsnit hhv. 3629 og 4063 kr. pr. måned²⁷Hovedparten af delpensionisterne er mindre selvstændige, herunder en del landmænd. Lønarbejderne har i ringe omfang benyttet ordningen.

FAFP

Med 1983-loven skete der en delvis opfyldelse af folketingsbeslutning B 33/1981-1982 om afskaffelse af LIP. Denne, samt enke- og førtidspension, afløstes af ‘forhøjet almindelig førtids­pension’ bestående af grundbeløb og pensionstillæg, og fra 01.01.1985 førtidsbeløb. En række overgangsregler tilsigtede at sikre, at ingen person, som i perioden 01.01.1984-01.01.1985 modtog eller var berettiget til pension, skulle få sin stilling forringet. Personer i 60-66 års alderen kan dog kun få tilkendt ‘almindelig førtidspension’ (grundbeløb + pensionstillæg), medmindre pensioneringen begrundes med erhvervsevnetab på næsten 100%.

FAFP

Den forhøjede almindelige førtidspension (FAFP) er af størrelse midtvejs mellem FP og MFP (tidl. MIP) – så pensionssystematiseringen er altså for så vidt en halvvejs opfyldelse af B 33/1981-81. Personer, som pensioneres efter 01.01.1984, bliver altså ringere stillet end de LIP-modtagere, som pr. 01.01.1984 blev sat på MIP-niveau.

Af skemaet fig. 7.3 fremgår 1) ydelser efter loven, 2) ydelsernes 1990-størrelse, og 3) ydelsernes indtægtsregulering og skattepligtighed. Ydelserne pristalsreguleredes i 1980’erne hver 1. april og 1. oktober.

I forhold til hidtidig pensionslovgivning indebar 1983-1984 pensionsreformen 1) en vis forenkling og systematisering, 2) en forhøjelse af LIP-modtagernes pensionsniveau, 3) en stramning af pensionsadgangen for en del kvinder i 45-50 års alderen og 62-66 års alderen, og 4) fjernelse af hjemmel til pensionering af <18-årige.

I forlængelse af 1983-1984-revisionerne kom afskaffelsen af folkepensionsbidraget (og dagpengefondsbidraget) i indkomstskatten (1986). Herefter fremstår pensions- og dagpengeordningerne åbenlyst som skattefinansieret. Af mere speciel interesse er ophævelsen af arbejdsgiverbidraget til førtidspensionen (1987). Herefter er der tilbage af forsikringslinien fra invalideforsikrings­loven fra 1921 kun ‘procent-vurderingen’ af erhvervsevnetab ved førtidspensionering.

Fortsat pristalsregulering

Det skal bemærkes, at pensionslovgivningen 1980-1989 beholdt pristalsregulerings­ordning, mens denne afskaffedes på DP-området, hvorfor pensionisters ‘realløn-udvikling’ i perioden gik hurtigere end lønmodtagergruppernes. Dog afskaffedes pristalsregulering på tjenstemands­pensionsområdet i 1987, fra hvilket tidspunkt tjenestemandspensionerne reguleredes sammen med tjenestemandslønnen.

Også dyneløft for pensionister

Selvom lovændringen ligger uden for pensionsloven, skal det nævnes, at det dobbelte personfradrag afskaffedes for ‘ikke reelt enlige pensionister’ (L 442/ 13.06.90 om ændring af lov om personskat mv.). Pensionister skulle ikke kunne tjene på at lade sig skille!

Pensionskasseopsparing, skattebegunstiget,

 – øges

Om ældreforsørgelsen for dem, der endnu ikke er blevet gamle – den fremtidige ældreforsørgelse – stod en del blæst. Igennem 1980’erne har der været en del vækst i antallet af (skattebegunsti­gede) ‘private’ pensionsforsikringsordninger²⁸, senest med KTO-forliget (1989), som på størstedelen af det offentlige overenskomstområde indførte partsfinansieret pensionsopsparing. I alt var ult. 1990 godt 1 mill. lønmodtagere omfattet af (skattebegunstigede) ‘private’ pensionsopsparingsordninger. Især Socialdemokratiet har i de af og til afbrudte forhandlinger med VKR-regeringen krævet pensions­kasseordningen udbredt til hele arbejdsmarkedet med det angivne mål at øge den ‘private’ opsparing, dels for at beskære privatforbruget, dels for at øge den indenlandske finansieringsdel af investeringerne.

– og dermed uligheden

Den umiddelbare følge af, at en større del af fremtidens ældreforsørgelsessystem evt. bliver kassebaseret vil, foruden meradministrationsarbejdet ved opkrævning og udbetaling, være, at personer uden arbejdsmarkedstilknytning vil få en lavere levestandard i alderdommen end personer med arbejdsmarkedstilknytning. Samt at personer med høj løn også vil få høj pension. Forholdene i EF-landene pt. modsiger ikke, at en sådan udvikling kan blive følgen.

Ikke mindst ulighedsskabelsen i et kassebaseret pensionssystem er hovedlinien i Bent Rold Andersens kritik af kasseordningerne²⁹.

 Såfremt ulighedsskabelsen i et kasseorganiseret pensionssystem skal modvirkes, forudsætter det enten et supplerende skattefinansieret ældreforsørgelsessystem, som jo også skal betales af dem, der selv sparer op til egen pension– eller et system af udligningsordningen mellem pernsionskasserne og de ’kasseløses’ pension. Dette sidste ville betyde, at pensionskassemedlemmerne via deres pensionsopsparing kommer til at bidrage til dem, der ikke sparer op (en sådan udligningsordning er blevet foreslået af SF). Det kræver en god politisk fantasi at forestille sig, at sådanne supplementsystemer vil komme til at give de ikke opsparende samme pensionsniveau som dem, der ‘selv har bidraget til pensionsopsparingen’³⁰.

Hvad angår institutionsydelser til ældre skete udviklingen i form af et fra 1979 stagnerende antal plejehjemspladser med stadig ‘hårdere visitation’ og med stærkt voksende personaletal pr. indlagt. Men hertil kom en vis vækst i den primærkommunale ‘plejehjems­fore­byggende’ indsats, især de personalemæssigt billigere boligformer (beskyttede boliger, kollektivboliger) hvortil er knyttet hjemmepleje (tab. 7.10, p 190). Med ældre- og handicapboliglovgivningen juni 1987 ophævedes adgangen til forskellig finansiering efter boligbetegnelse. Herefter bygges kun ældre- og handicapboliger. Dog kan kommunerne godt bygge plejehjem, hvis de ønsker det. Der skete en ganske omfattende udbygning af daghjem og dagcentre, også som tilbud til pensionister i eget hjem.

Ældreomsorgen i eget hjem, dvs. hjemmehjælp og hjemmesygepleje, udviser mærkbart men ujævnt stigende personaleforbrug. Socialstyrelsen advarede imod den situation, at en for lille planlagt udbygning af hjemmehjælpen kan bremse for omstillingen fra dyrere foranstaltninger til billigere boformer (tab. 7.10, p. 190)³¹.

Mulighederne for, at de gamle kan holde sig i gang (og dermed evt. bremse eller forsinke seniliseringsprocessen), øgedes ikke af arbejdsmarkedsforholdene. De behov for plejeboliger, som er en følge af de ældres velbeskrevne dårlige boligforhold, blev kun i ringe omfang afhjulpet gennem byfornyelse og bevarende saneringer. Kommunerne planlagde antallet af plejehjemspladser reduceret, mens antallet af andre ældreboliger blev planlagt øget, så ældreboligkvotienten skulle forblive nogenlunde uændret³². De ældres børn – som af nogle politikere hævdedes at have ‘fralagt sig ansvaret’ for forældrene³³– har ringe mulighed for at pleje (i større omfang) de ældre: typisk er de >80 åriges børn jo i ’de modne år’ eller ’konsolideringsårene’, hvor lysten til at maginalisere sig i forhold til arbejdsmarkedet er meget lille. Længden af ventelister til de kommunale plejehjem har heller ikke lettet kommunernes mulighed for at holde plejehjemspladser i beredskab til aflastningsop­hold for gamle, som ellers plejes af familien.³⁴

Mangel på sammenhæng mellem kommunal og amtsligt indsats for ældre

At en del gamle er blevet mere plejekrævende af en traumatisk overgang til plejehjem – tiltagende vanskeligheder med at klare sig i eget hjem, egen og familiens og hjemmehjæl­perens utryghed ved situationen, evt. et par hospitalsindlæggelser ‘causa socialis’, endelig ansøgning om og visitation til plejehjem (evt. med tab af pension), ventetid (evt. på en ‘venteinstitu­tions flersengsstue med privatlivet i en skuffe i sengemøblet) – det ved vi. Men ikke hvor mange. At kommunerne i perioden har bygget ældreboliger, som ikke mindst er kommet de ikke allerdårligst fungerende gamle til gode, det ses af udbygnings­redegørelser­ne. En del kommuner havde ved 1980’ernes afslutning ikke så udtalt plejehjemsmangel, men gennem­snitstallene peger ikke på aftagende knaphed.

En del tilfælde af manglende hjemmepleje ved udskrivning af ældre fra hospital har fået kommuner til at indgå samarbejdsaftaler med deres amt (sygehusforvaltningen) om samarbejde omkring udskrivningen. Jeg har ikke undersøgt omfanget af sådanne aftaler, ejheller deres virkemåde, eller omfanget af ’huller’ i virkemåden. Nogle tilfælde af mangel på koordination er blevet bragt op i Århus Kommunes sociale forbrugerråd, og social- og sundhedsforvaltningens bemærkninger til problemerne har det udgangspunkt, at plejeindsatsen er decentraliseret til lokale plejecentre, hvorfor en centralforvaltning ikke har kendskab til omfanget af fejl. Men at der søges etableret et registreringssystem.

7.4.1.2 Arbejdsløshedsforsikring, arbejdsformidling, ledighedsbekæmpelse, arbejdsskadeforsikring m.v. 1980-1990

A-dagpenge max udhules

Vigtigst blandt ændringerne i arbejdsløshedsforsikringslovgivningen i perioden er en generel udhuling af dagpengenes niveau, påbegyndt med december-aftalen 1979 og skærpet med oktoberforliget 1982 om bortfald af pristalsregulering af dagpenge. Satser og DP-max. reguleredes herefter ved enkeltstående lovændringer, i betydelig langsommere takt end detailpristalsudviklingen. Ved denne udhuling undergravedes dagpengesystemets rolle i forhold til socialreformen, idet stadig færre af DP-modtagerne via DP-systemet får “en sådan hjælp at det modvirkes, at deres og familiens hidtidige levevilkår i væsentlig grad forringes”. I årene 1979-1985 udgjorde udhulingen af DP ca. 25%. Fra 1986 reguleredes DP-satserne med et procenttal, fastsat ved de årlige finanslovvedtagelser, med virkning fra 1. juli i finansåret.

Dagpengeniveau som ’ikke – incitament til arbejde’

Blandt de begrundelser, som er blevet anført for, at de lediges leveniveau generelt er blevet sænket, er dels de statsfinansielle (’opretning af statsunderskuddet’), dels påstanden om, at DP-niveau er så højt, at de ledige ikke gider arbejde, og dels ønsket om at ‘styrke forsikrings­elementet’, åbenbart ud fra det ræsonnement, at et tilstrækkelig lavt DP-niveau vil motivere de forsikrede for tanken om en ordning med en kollektiv grundforsikring med mulighed for en helt privat tillægsforsikring. Sådanne forslag blev gentagne gange bragt frem fra regeringspartiernes side siden 1982, men er ikke blevet udmøntet i lovgivning.

Stigmatisering af grupper m.h.p. ingen eller lavere dagpenge

Et andet hovedtræk i udviklingen i arbejdsløshedsforsikringslovgivningen efter 1979 – udover den generelle udhuling af ydelsesniveauet – er udpegningen af specielle grupper af dagpengemodtagere til at få enten ingen dagpenge eller færre dagpenge (hhv. lavere løn):

1. Stramning af 26 ugers reglen til kun at omfatte medlemsperioden – især af betydning for unge (1979).
2. Stramning af tildelingsregler for supplerende dagpenge (frigørelsesattest for heltidsfor­sikrede (1979) og af udmålingsregler vedr. supplerende dagpenge (overflyt­ning af overtimer til næste uge for forsikrede med svingende arbejdstid i 1979, og inden for seneste 13 uger i 1988), varighedsbegrænsning for supplerende DP til hel- og deltidsfor­sikrede (1988). Reglerne vedr. supplerende dagpenge får størst betydning for kvinder, al den stund de delmarkeder, hvor der er flest deltidsstillinger, også er dem, hvor kvindelig arbejdskraft er mest anvendt.
3. Forlængelse af ventetid fra 1/2 år til 1 år (1980).
4. Stramning vedr. rådighed (1979) – gennemført administrativt.
5. Afskaffelse af DP-ret for over-66-årige (1980).
6. Lavere-end-overenskomstmæssig løn til unge i beskæftigelsesarbejder (AD-cirk. nr. 86/09.06.81 ‘løntrykker-cirkulæret’).
7. Nedskæring af løsarbejderes dagpenge (‘dimittendsats’ til delvis ledige som modtager supplerende dagpenge) (1982).
8. Afskaffelse af dagpenge ved vejrligsledighed (1982 – genindført 1983).
9. Forstærket udskubning af ældre fra A-markedet, gennem bestemmelse om, at efter­lønsmodtagere ikke må have arbejde inden for de første 5 uger efter start på efterløn (§75c.1) (1983).
10. Nedskæring af længere tids (>5 år) lediges DP til ca. BiL varig hjælp (§ 43) niveau (planlagt af CMQV-regeringen og RV til gennemførelse i 1985 – vedtaget som L 292/21.06.85, men udskudt i 1987 og ophævet i 1988, vistnok inden ret mange var blevet sat på de nedsatte eller forlængede dagpenge).

Argumentation for nedskæringerne over for disse specielle grupper er én eller flere af følgende:

1. Pågældende dagpengemodtagere/lønarbejdere er (endnu) ikke ‘rigtigt tilknyttet arbejdsmarkedet’ og skal følgelig have mindre end andre.
2. Pågældende dagpengemodtagere/lønarbejdere har ikke ‘rigtigt behov’ for dagpenge, fordi de faktisk er tilknyttet en arbejdsplads, eller fordi de ‘i virkeligheden’ ikke ønsker fuldtidsarbejde.
3. Pågældende står ‘i virkeligheden’ ikke til rådighed for arbejdsmarkedet.
4. Pågældende skal ikke optage plads på arbejdsmarkedet (hhv. i dagpengesy­stemet), når de ‘er godt forsørget’ på efterløn eller pension.

AF nedskæringer

På det statslige arbejdsformidlingsområde gennemførtes personalenedskæringer og afdelingsnedlæggelser. I takt hermed nedtonedes kontrolaspektet i forhold til de ledige (‘fremmødekontrollen’). På statsligt niveau er arbejdsdirektoratet blevet opdelt i et formidlings­direktorat og et forsikringsdirektorat (tilsyn med A-kasserne). Disse ændringer er sket uden lovændringer, som følge af bevillingsned­skæringer på finansloven. Desuden er brugergrupper og opgaver skubbet over til kommunerne, først og fremmest vedr. ikke forsikrede.

Parallelanvisning

Et led i nedbygningen af AF-systemet er liberaliseringen af jobformidlingen (dec. 1989), hvorefter fagforeninger og private firmaer frit kan anvise jobs til ledige vederlagsfrit eller mod vederlag. Ligeledes anviser kommunerne jobs (hvis de kan finde dem, henholdsvis oprette dem) til sociale klienter.

Indsats mod ungdoms og langtidsledighed

Parallelt med nedbygningen af arbejdsformidlingssystemet har folketinget i flere omgange lovgivet om arbejdsløshedsbekæmpelse og forstærket indsats i forhold til ungdoms­ledige og langtidsledige. Disse indsatser går dels ud på tilskud til arbejdsgivere (erhvervsfrem­metilskud mv.), dels på individuel indsats i forhold til den enkelte ledige.

Forøgelsen af indsatsen i forhold til de enkelte ledige kan betegnes som en socialreform-konformpolitik: oprettelse, hhv. videreførelse af foranstaltninger til arbejdskraftens (gen)opbygning og/eller vedligeholdelse:

1. Jobtilbudsordningen forlænges (til 1983 i 1980, udskilt til særlig lov i 1981), med indtil 1983 stærkt voksende brugertal. Under­søgelse af årsager til faldet i antallet af jobtil­budsmodtagere siden 1983 er ikke foretaget her.
2. Jobtilbudstidspunkt fremrykkes for unge, højere ‘genoptræningsstøtte’ (1981).
3. A-kassemedlemmer sikres mod uvarslet sletning for kontingentrestance, og mod tab af dagpenge, hvis de er blevet snydt for arbejdstilbud (1983).
4. ‘Rexona-cirkulæret’ om merindskrivning af studerende ved diverse uddannelser, og andre uddannelsestilbud til ledige, herunder uddannelsesydelsen (1984 til unge u. 25, udvidet til ledige over 25 år i 1985).

5. Ordningen med tilskud til ‘ekstraordinære lære- og praktikpladser’ (L 488/1977) udbyggedes med L 290/09.06.82 ved hvilken tilskuddet for øgedes. Som det ses af tab. 7.12, voksede antallet af ‘tilskudsberettigede ekstraordinære’ lære- og pratikpladser væsentligt efter 1982. Antallet af ordinære pladser synes faldet tilsvarende. NB offentlige lære- og praktikpladser modtog ikke tilskud. Ordningen ophævedes pr. 1989. Om stigningen frem til 1986 mest skyldes tilskud eller mest skyldes konjunkturopsvin­get, skal ikke her søges vurderet.
6. ‘Iværksætterydelse’ til over 25-årige: 1/2 x DP-max. i op til 3 1/2 år til ledige, der starter egen virksomhed. Mange amter har fulgt ordningen op med kurser, som forbereder sådanne iværksættere på de problemer, den selvstændige næringsdrivende står overfor (1985).
7. Udvidelse af målgruppen for amters og kommuners ‘ekstraordinære indsats’ til at omfatte 25-29-årige (dec. 1986).
8. Først stramning i form af begrænsning af antallet af arbejdstilbud til den enkelte ledige, siden indførelse af et ekstra A-tilbud til personer, der ville være ‘faldet’ for den strammere regel (juni 1987).

Indsats mod ungdoms og langtidsledighed

Inden for samme tankeramme ligger, at lovændringerne i efteråret 1988 havde det sigte at øge de lediges uddannelses- og arbejdsiver (og kontrollen med samme!). Efter 3, 6 og 9 måneders ledighed skulle den ledige møde til samtale på hhv. AF, A-kasse og AF, med henblik på aktiv arbejdssøgning og opkvalificering. Arbejds-, uddannelses- og iværksættery­del­sestilbuddene til de ledige fremrykkedes. Det gjorde rådigheds­vurderingen også: almindeligvis skulle et ‘nej tak’ til et arbejdstilbud medføre, at der vurderes ‘ikke til rådighed’. Der var usædvanlig bred politisk tilslutning i Folketinget til ’motiverings-idéen’ bag disse lovændringer.

Et samlet overblik over formidlings-, forsikrings- og beskæftigelsesområdet ved udgangen af 1980’erne må søges andetsteds³⁵. Her skal blot eksemplificeres de vigtigste af foran­staltningerne og deres indbyrdes tidsmæssige placering igennem et ledighedsfor­løb (model) over ca. 7 1/2 år (et over 25-årigt, fuldtidsforsikret A-kassemedlem bliver ledigt efter længere tids arbejde):

Hvis medlemmet vælger sig lidt frem og tilbage mellem dagpenge, UI, IY og arbejde, kan reglernes samspil blive nok så kompliceret.

Ungepakken

Med folketingets vedtagelse af ‘Ungepakken’ i juni 1990 samledes størstedelen af den arbejdsmarkedsmæssige indsats i forhold til de unge i kommunalt regi, med overflytning fra arbejdsmarkedssystemet til de kommunale bistandskontorer eller beskæftigelsesforvaltninger. Forinden havde mange kommuner i længere tid betalt AF for at beholde arbejdskonsulenter for særlig indsats i forhold til unge ledige.

Spareinitiativer

Et gennemgående træk i udviklingen 1980-1990 er ændringer, som alene begrundes med statsfinansielle hensyn (‘sparekrav’).

1. Personalenedskæringer i AF-systemet, især siden 1982.
2. Budgetnedskæringer på arbejdsmarkedsuddannelserne (tekniske skoler, special­arbejdersko­ler), hvor dels gennemførte, dels planlagte nedskæringer sker parallelt med merind­skrivning.
3. Forhøjelser af de arbejdsløshedsforsikredes (og arbejdskøbernes) bidrag til forsikringen (marts 1982, oktober 1982, dec. 1985) – af hvilke nogle forhøjelser dog også er blevet begrundet med styrkelse af forsikringselementet.
4. Begrænsning af budgetmidlerne til Jobskabelsesordningen (1984) og siden afskaffelse af loven pr. 1.7.1985.

Foruden de ændringer i arbejdsløshedsforsikrings- og beskæftigelseslovgivningen, som her er omtalt ovenfor, er der i perioden foretaget en del ændringer, som pegede i forskellige retninger, og som motiveredes med forskellige hensyn. Eksempelvis administrative forbedringer mht. A-kassernes udbetalinger (med strammere admini­stration over for medlemmerne til følge), samling af arbejds­givernes bidrag til div. ordninger i lov om arbejdsmarkedsbidrag (2 1/2% af momsgrundlaget, visse undtagelser) (1987), lettelse af arbejdsgiverbidrag ang. med konkurrenceevnehensyn som motivering, og ophævelse af samme lettelse med statsfinansiel motivering, indskrænkning i amters og kommuners adgang til at producere til afsætning på ledighedsprojekter (1985) (ang. for at undgå konkurrence (forvridning) mellem offentlig og privat produktion).

Sammenfatning

Sammenfattende om den fra 1980 til 1990 forløbne udvikling på forsikrings- og be­skæftigelsesom­råderne kan det ses,

1. at dagpengedækningen forringedes ved regulering under detailpristalsudviklingen (smlgn. socialreformens tryghedsmålsætning),
2. at byrden ved (den forringede) sikring mod indkomsttab ved ledighed i højere grad er blevet lagt på de forsikrede selv,
3. at ordningerne er blevet gjort mere specialiserede og mindre generelle gennem udgrænsning af særlige grupper til negativ særbehandling,
4. at A-kasser og private firmaer har fået ret til anvisning,
5. at AF-systemet er blevet udsultet personalemæssigt og økonomisk,
6. at først CMQV-regeringen, siden BCV-regeringen planlagde indskrænkning eller ophør af ordninger (jobskabelse, arbejdstilbud), men kun fik gennemført dele deraf 
7. at iværksætterydelsen er kommet til som nyt element i arbejdsløshedspolitikken
8. at uddannelseselementet i tilbudsviften til ledige er blevet udvidet, og
9. at den af regeringen ønskede store omlægning af ADP-systemet ikke blev gennemført.

Og at kommunerne har fået tillagt flere opgaver i forhold til unge ledige, langtidsledige, og sociale klienter, herunder også retten til at anvise arbejde (unge-pakken1990)

Arbejdsskadeforsikring

På arbejdsskadeforsikringsområdet er der siden lovrevisionen (L 79/08.03.78) gennemført 2 mere betydelige ændringer af tildelings- og udmålingsreglerne:

1. forhøjelse af erhvervsevnetabserstatning til 4/5 af årslønnen (1987), og fordobling af beløb efter §30 stk. 1,
2. indførelse af ret til erstatning for fosterskader (1988).

Administrationsreglerne blev ændret, mhp. forkortelse af afgørelsestiden (ved sygdom normalt max. 1 år mod tidligere max. 2, 1987), og der er foretaget en del omstruktureringer af Sikrings­styrelsen og Socialstyrelsen.

Lov om erstatningsansvar

Med L 228/23.05.84 om erstatningsansvar (ved personskader) er lovgrundlaget for at gøre arbejdsgivere erstatningsansvarlige udover arbejdsskadeforsikringslovens erstatnings­niveau blevet udvidet. Det har fået en del fagforeninger til at føre retssager mhp. at skaffe skadede medlemmer større erstatning i tilfælde, hvor arbejdsgiveren ved forsømmelser på arbejds­sikkerhedsområdet har medvirket til, at skaden er indtruffet. Et vigtigt eksempel herpå er SiD’s vundne sag mod et firma i Ålborg, hvor et stort antal arbejdere var asbestskadede³⁶.

7.4.1.3 Syge- og barselsdagpenge, sygesikring 1980-1990

1979, 1982, Sygedagpengemax. udhules

1980 Personkreds udvides

1980 BarselsDP forlænges

1982: 91 uger 1989: 52 uger

Kontrol m.v.: Karenstid Ventetid Registersamkøring

DPbyrde overvæltning fra stat til arbejdsgivere og kommuner

Udviklingen på sygedagpengeområdet og barselsdagpengeområdet i perioden 1980-1990 er præget af forskellige hovedlinier, som tildels peger i modsatte retninger:

1. En udhuling af dagpengenes værdi, påbegyndt med decemberaftalen 1979 og skærpet med oktoberforliget 1982 om bortfald af pristalsregulering af dagpenge. Satser og DP-max. reguleres herefter ved enkeltstående lovændringer, i betydelig langsommere takt end detailpristalsudviklingen. Ved denne udhuling under­gravedes dagpengesystemets rolle i forhold til socialreformen, idet stadig færre af DP-modtagerne via DP-systemet får ”en sådan hjælp, at det modvirkes, at deres og familiens hidtidige levevilkår i væsentlig grad forringes”. I årene 1979-1985 udgjorde udhulingen af DP ca. 25%. Fra 1986 reguleres DP-satserne med en procentsats, fastsat ved de årlige finanslovvedtagelser, med virkning fra 1. juli i finansåret.
2. En udvidelse af personkredsen: selvstændiges mulighed for barselsdagpenge, juni 1980, udvidelse af selvstændiges SDP-adgang juni 1982, barselsdagpenge også til nyuddanne­de, juni 1985.
3. En forlængelse af dagpengeperioden ved barsel og adoption: juni 1980 4 uger før til 14 uger efter fødsel, juni 1983 i alt 24 uger, heraf 10 uger til faderen, tildels motiveret som ledighedsbekæmpelse.
4. To gange tidsbegrænsning af dagpengeperioden: Okt. 1982 max. 91 uger inden for 36 mdr., dec. 1989 højst 52 uger inden for seneste 18 mdr. (i begge tilfælde med dispensations­mulighed til længere varighed af dagpenge).
5. Forskellige forsøg på begrænsning af statens udgifter til dagpenge: udhulingen af dagpengenes værdi ved afskaffelse af pristalsregulering (juni 1980, okt. 1982 m.fl.), stramning af tildelings­kriterier (Karensdagen okt. 1982 dec 1986, forlængelse af ventetid dec. 1989, flere forøgelser af arbejdskøbernes finansieringsdel (arbejds­giverperioden), stramning af kontrollen med DP-modtagerne (registersamkøringsregler juni 1990).
6. Forskellige tiltag til omfordeling af dagpengebyrden: forlængelse af arbejds­giverperioden og forkortelser og omlægninger af samme, forhøjelse og mindskelse af arbejdskøberbidrag til dagpengefonden, forhøjelse og ‘indpasning i skatten’ af det personlige bidrag til dagpengefonden, overvæltning til kommunerne af større dele af dagpengebyrden (ved reglen i dec. ’89-ændringen om, at offentlige arbejdskøbere bærer hele dagpengebyrden selv, hvilken ændring blev beskrevet som en ‘rationali­sering af administrationen’).

1989 SDP max. 52 uger +

Brutto Revaliderings Ydelse

Varighedsbegrænsningen til 52 uger inden for 18 mdr. (dec. 1989) blev markedsført som en ændring i bedste overensstemmelse med bistandslovkomplekset. Formålet angaves at være administrativt: nemlig at tvinge kommunerne til en mere energisk opfølgnings- og revalideringsindsats, med det formål at forebygge førtidspensioneringer og dermed spare pensionsudgifter (NB se kap. 6.4.1.3 om sygedagpengeadministration i kommunerne, p.156). Ændringen gennemførtes samtidig med indførelsen af en ny § 43 i BiL om BruttoRevalide­ringsYdelse, afløsende §42. Det er vel tænkeligt, at nogle socialudvalg således tilskyndet vil være mere energiske med revalideringsindsatsen – det underbygges ikke stærkt af bevillingsan­tallet (tab. 7.8). Stigning i antallet af klienter på revalideringsstøtte vokser kraftigt fra 1987 til 1988, og igen fra 1991 til 1992. Altså på andre tider end ved lovændringen. Sikkert er det, at en del syge enten mister dag­pengeretten efter de 52 uger, eller søger (og måske får) dispensation fra varigheds­grænsen. Ventetid på operation og revalidering koster mange klienter dagpengeretten. Dispensation fra varigheds­grænsen kan gives efter forholdsvis stramme, af ministeren bekendtgjorte regler. Her skal blot mindes om, at socialreformens bistandslov havde sygdoms ophør eller revaliderings start som varigheds­grænse, hvorfor ingen dispensationsad­gang var fornøden.

Sygesikring: de syge må betale mere selv!

Sammenfattende om dagpengeområdet må det konstateres, at 2 hovedmål er søgt opnået: Bedre vilkår for barselskvinder og ringere dækning i almindelighed for dagpengemodta­ger­ne, samt overvæltning af en større del af dagpengeudgifterne fra staten til kommuner og øvrige arbejdskøbere, og siden fra arbejdskøberne til skatteyderne.

Lovudviklingen på sygesikringsområdet er helt overvejende præget af folketings og regerings ønske om beskæring af de offentlige udgifter til sygesikring. De fleste sådanne tiltag er sket ved ministerens tilskudsbeskæring i form af ændring af tilskudslisten i medfør af sygesikringslovens §7, eller ved ministerbekendtgjorte reduktioner i sygesikringens tilskud til tandpleje (§8).

Men også mere kuriøse tiltag er set igennem perioden: 800-kr.s reglen med deraf følgende administrationsvækst (maj 1989 – dec. 1990), reglen om gebyr for udskiftning af (eller erstatning for tabt eller stjålet) sygesikringsbevis (dec. 1989). Udviklingen har været akkompagneret af en vækst i antallet af medlemmer i den private sygeforsikring Danmark.

Lovindgreb i lægekonflikt 1979, 1984

Til udviklingen på sygesikringsområdet hører også de politisk iøjnefaldende lovindgreb med fastsættelse af lægeoverenskomster (1979, 1984).

Sammenfattende om udviklingen på sygesikringsområdet må det konstateres, at en større del af udgifterne ved sygdom er flyttet fra skatteyderne til den enkelte – altså en vis grad af privatisering.

7.4.1.4 1980-1990. Forsørgelsesydelser inden for bistandslovområdet. Opgøret med solidaritetsprincippet.

Flere brugere og institutioner lavere ydelser

Institutions- og ydelsesudviklingen 1980-1990 inden for bistandslovområdet præges af

1. vækst i antallet af brugere og institutioner (voksende efterspørgsel og øget udbud)
2. sænkelse af ydelsesniveauet for de enkelte brugere (relativ beskæring af personalenor­meringer og serviceniveau).

Udviklingen i antal brugere belyses talmæssigt i tab. 7.10 (p 185) og 7.13.

Kommuner i klemme imellem befolkningens serviceønsker og regeringskrav om udgiftsbeskæring

Udviklingen er foregået i en politisk modsætningsfyldt klima. Det er jo især kommunalbestyrelserne, der står over for ventelisteforældre, pårørende til handicappede, og gamle, der desperat mangler plejebolig. Det er også kommunal-bestyrelserne, der har truffet beslutningerne om hvoridt man skulle udbygge daginstitutio­ner og plejeboliger og hjemmepleje. Behovene, efterspørgslen har klart været til stede: Uviklingen i kvindernes erhvervsfrekvens er ikke vendt, og antallet af meget gamle er fortsat med at vokse, også af plejekrævende gamle.

Over for børns, handicappedes, gamles, syges, anerkendte behov stod regeringernes og Folketingets idelige krav til kommunerne om at skære ned på udgifterne eller dog på udgiftsstigningen, f. ex. ved at ’effektivisere’ praktisk bistand i hjemmet og bleskiftning i vuggestuer og plejehjem.

Midlerne, som regeringerne har taget i brug til beskæring af statslige udgifter, er bl.a. overvæltning af opgaver på kommunerne. Midlerne, som regeringerne har taget i brug til at beskære kommunernes ressourceforbrug, er

1. beskæring af bloktilskuddene,
2. ’frivillige’ aftaler om udgiftsbegrænsning med Kommunernes Landsforeningen (KL) og Amtsråds­foreningen,
3. ‘strafafgifter’ på kommunale udgiftsstigninger,
4. lovindgreb over for amtskommunernes skatteudskrivning.

På kontanthjælpsområdet er det mest iøjnefaldende træk stigningen i antallet af modtagere af hjælp (tabel 7.13). Efter en betydelig stigning fra o. 150.000 før krisen (1972) til godt 300.000 som et foreløbigt toppunkt i 1983 stabiliseres antallet omkring 285.000 i 1984-1987 ,og stiger så igen voldsomt i 1988-1990, til 328.000. Jeg har ikke undersøgt, hvor meget af væksten, der kan forklares med SDP ophør.

Udviklingen i antallet af klienter, der modtager hjælp i mere end 9 mdr. inden for året, følger udviklingen i det samlede antal kontanthjælpsklienter i 2. halvdel af 1980’erne: en vis nedgang i forbindelse med opsvinget 1985-1987, siden vækst til ca. 70.000 i 1990 (tab 7.8). Dette svarer også til forøgelsen af hjælpens gennemsnitlige varighed efter 1987.

Antallet af < 25-årige, der modtager underholdshjælp, er be­mær­kelsesværdigt konstant, 105.000-115.000 perioden igennem.

Antallet af personer, der modtager revalideringshjælp/uddan­nelsesstøtte vokser fra 25.000 i 1980 til 56.512 i 1990. I for­hold til de lovændringer i perioden, der tilsigter at intensi­vere revalideringsindsatsen, er væksten ikke i takt.

Samfund – polis

Handicappet barn i hjemmet

En betydelig stigning ses tillige i antallet af ydelser af hjælp til merudgifter ved handicappet barns forsørgelse i hjem­met (§ 48..), fra 24.664 i 1981 til 52.606 i 1990. Da det næppe skyldes en fordobling af antallet af handicappede børn, er en mulig tolk­ning, at flere familier føler sig økonomisk pressede, og derfor benytter adgangen til hjælp i større omfang end tidlige­re (tab. 7.13)

En mindre stigning ses tillige i antallet af personer, der søger kontanthjælp i sydomstilfælde, fra et niveau under 54.000 i før 1980 til 83.000 i 1990 (tab. 7.13).

Opgøret med solidaritetsprincippet

Dette kapitel 7 har fået overskriften ’Opgøret med solidaritetsprincippet’. Det skal ses på baggrund af stramningen af tildelings- og udmålingsreglerne: solidaritetsprincippet defineres af Bent Rold Andersen (se iøvrigt kap. 6.4.0, p. 135): ”Den som lider skade på grund af ugunstige betingelser, har .. krav på erstatning af fællesskabet”³⁷. 1976-bistandslovens § 37 stk. 1 (midlertidig hjælp) og § 48 (dækning af merudgifter ved handicappets barns opfostring i hjemmet) tilsigtede en sådan erstatning. Ændringerne i 1980’erne tilføjede: ‘dog kun hvis du ikke selv kan betale’, og satte maksimum over ‘erstatningen’ ved forsørgelsesudgifter. Dermed indskrænkedes solidariteten temmelig kraftigt. Mens 1976-bistandslovens § 37 stk 1 og 48 tilsigtede ydelse for at holde skadelidte oppe på trods af skaden, medfører 1980’er ændringerne, at hjælp kun ydes, hvis skadelidte er kommet ned eller er lige ved at komme ned som følge af skaden. Hjælp ydes til den, der kan dokumentere egne negative kvalifikationer. Som mangen en pensionsansøger har hørt sagsbehandler svare: ”du er ikke dårlig nok til at få den ydelse”.

Lovændringer

Trangsvurderingen

De i perioden mest omdebatterede ændringer af bistandslovens tildelingsregler handlede om indførelsen af trangskriteriet ‘såfremt familien ikke har midler til udgiftens afholdelse’. Trangskriteriet blev i 1980 indføjet i BiL §§40.2, 46.2 og 48.1. Siden blev det i 1982 af et folketingsflertal uden om A-regeringen fjernet fra §48.1 (men ikke fra §40.2 og 46.2) – hvorefter Folketinget i 1983 indsatte en ‘bagatelgrænse’ og 3 regler om undtagelse fra bagatelgrænsen, blandt hvilke undtagelser skal nævnes ”.. som ikke har midler til at afholde merudgiften”.

Om trangskriteriet skrev ministeren:

”.. det må være sådan, at en ganske almindelig familie ikke skal stå og aflægge regnskab, økonomisk og åndeligt, lige så snart den får kontakt med de sociale myndigheder. Vi må kunne give folk, der får brug for det, og som ikke anmoder om samtaler og terapi, en kontant hjælp uden videre, f.eks. de første 3 måneder”³⁸.

”Hjælp (til merudgifter som følger af børns fysiske eller psykiske handicap under forsørgelse i eget hjem) kan endvidere kun ydes i det omfang, familien ikke selv har midler til at afholde udgiften. Ved vurderingen heraf skal der tages hensyn til merudgiftens størrelse og familiens erhvervsforhold, ligesom der skal tages hensyn til familiens størrelse, sammensætning, alder mv. Det afgørende for denne vurdering vil være, at den merudgift der er tale om, ikke med rimelighed kan forventes afholdt inden for familiens budget, fordi udgiften vil bringe dette ud af balance, eller i tilfælde, hvor der er tale om et kronisk handicap, i en længere tid vil belaste familiens økonomi uforholdsmæssigt”³⁹.

Det ses, at der var noget videre elastik i skønnet over, hvordan familiens økonomi skulle se ud, for at hjælpen kan ydes, at det er ikke indlysende, at skønnet udøves uden nogen økono­misk regnskabsaflæggelse, og at det ikke klart fremgår, hvor meget der skal ydes.

Fra opretholdelse til nødtørftig forsørgelse

Af dybtgående og principiel betydning i forhold til bistandslovens formål og opbygning er også de ændringer, der blev foretaget af udmålingsreglerne for kontanthjælp. Fra at have det overordnede udmålingskriterium ‘at det modvirkes, at pågældendes og familiens hidtidige levevilkår i væsentlig grad forringes’ (BiL §37 stk. 1) er udmålingen først blevet udstyret med et antal overgrænser og en tidsbegrænsning og andre begrænsninger i form af tilbagebetalingsregler (som i enkelte tilfælde fik funktion som tildelings­regel), samt flere dispensationsregler, for så i 1986 at blive afløst af et ‘fast-takst’-system. Her var så forskellige faste takster efter alder og bopæl og tidligere arbejdsindtægt.

Samfund – polis

Eftersom en vis del af bistandsklienterne er yngre, forholdsvis nyetablerede familier, der kommer ud for indtægtsnedgang ved sygdom eller ulykke, og som har forholdsvis store faste udgifter til bolig og evt. gæld, medfører fast-takst systemet, at hjælpen ikke bliver tilstrækkelig til at dække deres udgiftsforpligtelser. For dem bliver bistandsloven utilstrækkelig som redskab til forebyggelse af social nedtur især fra 1986. Og hvis deres sygdom eller skade kræver operation og efterbehandling, evt. revalidering, medfører ventetider og tidsbegrænsning på dagpenge- og andre ydelser, at nedtur følger skade.

Med de nævnte ændringer er bistandslovens funktion som et smidigt, helhedsorienteret sammenholdende led i et konsistent socialreformsystem blevet fjernet. At disse ændringer har afstedkommet vanskeligheder for bistandskontorernes arbejde, ses af 1989-reformen: der ville ikke have været behov for en bruttorevaliderings-ydelse, hvis ikke BiL §37.1 var blevet udhulet. Men heller ikke BRY-ordningen klarer gælds- og ventetidsproblemerne.

Det vil føre for vidt at gennemgå den vidtløftige historie⁴⁰om ‘dagpengeloftet’, ‘1 1/2 dag­pengeloft’, dobbelt dagpengeloft’, enkelt og dobbelt personfradrags rolle i admini­strationen af BiL §37, ikke mindst da disse viderværdigheder i 1986 blev afløst af ‘fast-ydelses’-reglen. Interesserede henvises til 1985-udgaven af denne bog. Se fig. 7.5.

Hovedtendens: lavere ydelser – mere tilbagebetaling

En hovedtendens i bistandslovændringerne fra og med 1980 har været sænkning af den enkelte klients ydelsesniveau og forringelse af den enkelte klients retsstilling af besparelsesgrunde. Mindre ydelser og mindre ankeadgang. Lovteknisk er udviklingen karakteriseret af indførelse af lofter for ydelser og dispensationsregler, dvs. flere skønstemaer. De konkrete ændringer har været:

1. Overgrænser for ydelser (dagpengeloftet, 1980),
2. Udvidet tilbagebetalingspligt (afdragsdelen af terminsydelser i 1980, hele terminsy­delsen 1982, forlængelse af forældelsesfrist vedr. tilbagebetaling 1982),
3. Trangsbestemmelse ved tidligere trangsuafhængige ydelser (§§40.2, 46.1, 48.1, 1980),
4. Nedsættelse af hjælpens niveau ved længere tids kontanthjælp for alle klienter (§37.4 i 1982), og for nogle (unge) klienter hele tiden (‘sultecirkulæret’ i juli 1982, siden i lov, §37.1.3, i 1983, 1988), enlige 1986,
5. Udelukkelse (næsten) af studerende af lovens (kontanthjælps-) personkreds 1983,
6. Forhøjelse af brugerbetalingen på daginstitutionsområdet (1982, 1984 og 1988).
7. Forskellige mindre ændringer, i form af lov og ministerbekendtgørelser, tilsigtende ydelsesnedsættelse.

Hertil kommer standardforringelse på serviceområderne (…..)

Fig. 7.5 Socialkontoret arbejder med dagpengeloftet. Socialrådgiveren 1981/7

At klemme de klemte

I marts 1989 bestemtes det, at bistandsklienter skal betale for deres børns ophold i daginstitution efter en ‘beregnet indkomst’ (de har ellers oftest haft friplads som følge af fripladsreglerne). Argumentet var ‘lighed med lavtlønnede’. Det gav nok så forskellige virkninger fra kommune til kommune, og meget regnearbejde alt efter hjælpens varighed. I tilfælde af høj husleje blev virkningen: høj forældrebetaling – ved lav husleje: lav for­ældrebetaling. Så vuggestuetaksten kunne i mange kommuner sagtens æde børnetillæg­get! Det er næppe indlysende, at bistandsklienter mere end andre bør motiveres økonomisk til at tage børnene ud af institution. En del klienter undlod da også blot at betale, og opbyggede således en gæld, som kan tynge dem ved senere arbejdsindtægt, og skaffede sig derved en permanent kontakt til kommunens pantefogedsystem. En anden del, indvandrerfamilier, valgte at spare daginstitutionstaksten, hvoraf fulgte betydelige ekstra udgifter til særlig indsats i folkeskolen senere i børnenes liv.

Undtagelser: Forhøjelse (eller genopretning)

Nye ydelser

Enkelte af BiL-ændringerne i perioden har peget modsat hovedtendensen: de tilsigtede højere ydelser for visse grupper, med udgiftsstigning til følge:

1. Et folketingsflertal uden om A-regeringen afskaffede trangsbestemmelsen af §48.1-hjælp i 1982,
2. Fast bruttorevalideringsydelse (uafhængig af ægtefælleindtægt) i 1989,
3. Godtgørelse for tabt arbejdsfortjeneste til personer der passer et nærtstående familiemed­lem, der ønsker at dø i eget hjem (1990). Niveau: op til højeste hjemmehjælperløn,
4. Igangsætterydelse (§42a) til kontanthjælpsmodtagere, som efter 9 mdr. eller mere på kontanthjælp ønsker at starte selvstændig virksomhed: 1/2 x seneste måneds hjælp udbetalt hver måned i op til 12 mdr., uden fradrag for samtidig indtægt (1989).

Enkelte ændringer tilsigtede omprioritering inden for budgetrammen mellem (mere eller mindre) bestemte klientgrupper, samtidig med tilsigtet administrativ lettelse:

1. Reglerne fra 1986 om faste takster: Grundydelse + boligtillæg + børnetillæg tilsigtede en opprioritering af børnefamilierne, ved fastsættelse af børnetillægget til 6/5 af normalbidraget til ‘første barn’. Til gengæld skulle så unge og enlige nedprioriteres. Da det viste sig, at udgifterne ved omlægningen blev betydelig højere end forventet, afskaffede Folketinget igen det høje børnetillæg til første barn (1988).
2. Reformen af revalideringsbestemmelserne (BiL §43) havde tildels samme sigte: De forventede højere udgifter antoges for en del at blive sparet ved dels mindre udgifter til SDP, dels ved mindreudgifter til klienter, som efter de nye regler skulle klare sig med Statens Uddannelsesstøtte alene (eller blot med studieudgifter dækket via §43).

7.4.1.5 1980-1990 Institutionsudviklingen inden for bistandslov- og administrationsområderne.

Overvæltningsforsøg. Fra plejehjem til ældrebolig, hjemmepleje i vækst.

Kommunernes og amtskommuners udbygning af service over for børn, unge og gamle er foregået i en hård budgetklemme, og under konstant pres for at finde ‘billigere’ løsninger. Heraf er fulgt adskillige forsøg på byrdeovervæltning, hvor ydelsessubstitution er mulig, ikke mindst mellem kommuner og amtskommuner. Amtskommunernes sygehusvæsener har søgt at fremskynde udskrivning af gamle hurtigst muligt efter behandling, hvilket har affødt stort pres på kommunernes hjem­meplejeordninger. I en del tilfælde har kommuner og amtskommuner indgået samarbejdsaftaler omkring udskrivning af ældre fra sygehus, for at sikre at de nyudskrevne gamle ikke ‘tabes’ af hjemmeplejeordningerne. I enkelte tilfælde har amter søgt, og via frikommunefor­søg opnået, ret til at kræve ‘ligge-penge’ af kommuner, der ikke har sørget for hjemmepleje til færdigbehandlede gamle, som derfor måtte forblive indlagt i hospital.

Daginstitutionsvækst

Døgninstitutionspladser nedlægges –

dog ikke forsorgshjem.

Hjemmehjælp i vækst

På de enkelte områder af institutioner og ydelser til børn, voksne, handicappede og syge (bistandslov og sygedagpengeadministration m.v.) 1980-1990 ser man (tab. 7.10, p 189)

1. vækst i antallet af daginstitutionspladser for børn, samtidig med forringelse af personale-normeringerne og sidst i perioden fald i antallet af børnehave- og fritidshjemspladser til fordel for vækst i antallet af de for kommunerne ‘billigere’ skolefritidsordninger.Samtidig har kommunalbestyrelserne forhøjet forældrebetalingen for institutionsbrug, for vuggestueplads fra 701 til 1370kr (96%) og for børnehaveplads fra 465 til 1002 kr (115%) pr. md. I samme periode steg timelønnen for en faglært mandlig arbejder fra 65,3 til 121,7 kr før skat (86%), og varepriserne mindre.⁴¹
2. formindskelse af antallet af pladser på døgninstitutioner for børn fra 7.849 til 5.717, og et først i perioden stigende, siden faldende personaletal: Fra 0,8 til 1,1 ansat pr. plads.
3. formindskelse af antallet af pladser på døgninstitutioner for voksne (især fysisk og psykisk handicappede) fra 7.167 til 6.820, efter en midlertidig forøgelse til 7.910 i 1984, også her med voksende personalekvotient: Fra 0,8 til 1,3 ansat pr. plads,
4. formindskelse af antallet af pladser på psykiatriske hospitaler, fra 9.352 til 3.630, også med voksende personalekvotient: fra 1,1 til 2,1 ansat pr. plads,
5. formindskelse af antallet af pladser på plejehjem for gamle fra 49.100 til 44.800, også med voksende personalekvotient: Fra 0,9 til 1,2.
6. forøgelse af antallet pladser på forsorgshjem fra 2.463 til 2.687, med voksende personalekvotient: fra 0,33 til 0,44.
7. vækst i antallet af hjemmehjælpsmodtagere fra 135.800 til 175.700, og i antallet af ansatte i hjemmehjælpen m.v. fra 22.000 til 28.300, eller uændret 0,16 hjemmehjælper pr. hjemmehjælpsmodtager.

Børn i familiepleje

Hvad tallene her ikke belyser, er antallet af børn, anbragt i familiepleje i stedet for døgninstitution, ejheller antallet af beskyttede boliger eller boliger med og uden pædagogisk støtte, til hvilke man har udskrevet voksne handicappede eller psykisk syge mennesker.

Særforsorg

I 1980 overtog kommuner og amtskommuner ansvaret for særforsorgen (fysisk og psykisk handicappede) fra staten. Det var sidste led i 1970’ernes socialreform, der således afsluttedes, omfattende både bistandslov og folkeskolelov. En af hovedlinierne i kommunernes politik vedr. særforsorgsklienterne var integration. Integration betød for handicappede børns vedkommende skolegang enten i en almindelig folkeskoleklasse, evt. med støtte, eller i centerklasser i folkeskolen, med særlig pædagogisk indsats. Nogen debat forekom om spørgsmålet: ville de handicappede børn ikke få et bedre liv, hvis de gik i skole sammen med andre handicappede? Integration betød for mange voksne fysisk/psykisk handicappede udflytning fra centralinstitution til egen bolig, for en dels vedkommende til mindre bofællesskaber med en vis støtte i dagligdagen. Hertil kom for manges vedkommende arbejde i beskyttet beskæftigelse i dagtimerne. Fordi udlægningen omfatter både amtskommunale og kommunale indsatser og fordi den omfatter flere lovområder, er det vanskeligt – og ikke her forsøgt! – at få overblik over udviklingerne på området i perioden.

Nedlæggelse af amtslige psykiatriske hospitalspladser

Amtsrådenes accelererende nedlæggelse af (senge)pladser i det psykiatriske sygehusvæsen antoges at skulle følges op med støttende indsats i og af kommuner og amtskommuner. Det skete kun i begrænset omfang i form af ‘distriktspsykiatri’, herunder ‘ambulante besøg’, hvis antal i perioden øgedes fra 83.000 til 96.000⁴². Det er utvivlsomt, at en del patienter, som havde et nogenlunde liv i hospitalets asyl, har fået et meget ringe liv uden for hospitalet. En del af dem dukkede op i forsorgshjem, ofte med diagnosen misbrug plus psykiatrisk lidelse. Et hovedmotiv til nedlæggelsen af sengepladser i det psykiatriske sygehusvæsen var, at pladserne var meget dyre i personale.

Men som det viste sig, kunne amterne ikke nedsætte personaletallet i takt med patienttallet, ganske enkelt fordi en del af de udskrevne faktisk ikke var særligt personalekrævende i det daglige. Primærkommunerne var ikke forberedt på en opsøgende og støttende indsats i forhold til de mange udskrevne sindslidende. Da mange udskrevne fra det psykiatriske sygehusvæsen har fået bevilget pension, var de ikke i regelmæssig kontakt med socialforvaltningerne, og deres problemer forblev ret upåagtede, indtil de viste sig i gadebilledet, som psykotiske eller som posedamer.

Arbejdstidsnedsættelse

I perioden er arbejdstiden pr. 1.1.1987 nedsat fra 40 til 39 timer, og til 38 timer i 1989, inden for perioden altså 5%, hvorfor den gennemsnitlige hjemmehjælpsmodtager med 0,16 hjemmehjælpsmodtager til rådighed må se sit hjemmehjælpstimetal reduceret fra 6,4 til 6,1 pr. uge uden for ferietiden.

Administrative konsekvenser

Lovændringerne 1980-1990 er mestendels omtalt i kap. 7.4.02 og 7.4.1.1 for så vidt angår ydelsesniveau. På det administrative niveau skal fem konsekvenser af lovændringerne fremhæves:

1. Der har været et betydeligt arbejde for socialrådgivere og andre administrative medarbejdere med at følge med i, hvad der ‘lige nu’ var gældende ret⁴³.
2. Modsætningerne mellem på den ene side klientens oplevelse af problem og behov f.ex. ved revalidering efter længere varende sygdom eller trafikskade, og på den anden side dagpenge- og bistandslovenes ydelsesmaxima efter ændringerne i 1980 og 1986 kunne modvirke lovens revalideringsformål. Hvis lovgivningens ydelsesmaximum betyder, at du ikke kan få en hjælp, der gør det muligt at betale terminsydelserne, kan det være svært at koncentrere sig om studiet – tvangsauktion eller pantefoged opleves som mere nærværende end læreren. Og hvis din revalideringshjælp udmåles til 0 kr på grund af ægtefællens indtægt, kan det være mere attraktivt at søge pension end at kaste sig ud i en tre- eller fireårig uddannelse med en usikker beskæftigelsesprognose.
3. Trangsprøvningen som betingelse for forskellige ydelser kan modvirke lovens forebyggelsesformål. Netop trangsprøvningen og siden de såkaldte ‘bagatelgrænser’ vedr. dækning af merudgifter til (dele af) handicappet barns forsørgelse i hjemmet kan afholde forældre fra at søge sådan hjælp, så barnets problemer kan vokse dem over hovedet på grund af for sen indsats.
4. Fast-takstsystemet indebærer muligvis nogle administrative lettelser. Men for klienter med længere varende helbredsproblemer og med blot moderate gælds-problemer kan systemet fastholde dem i en ganske belastet situation: gælden er måske for lille til at blive gældssaneret efter konkursloven og stor nok til at kreditor vil sende fogeden en gang imellem, og de afdrag, man aftalte før trafikulykken, vil tage smørret af brødet og brødet væk.
5. I det hele medfører maksimumsgrænser og varighedsgrænser og bagatelgrænser, at muligheden for at planlægge en helhedsorienteret opretholdelse af levevilkårene for klienter med hidtil blot moderate indkomster f.ex. i et længere varende revalideringsforløb er mindsket betydeligt⁴⁴.

Fra formåls og konsekvensorientering til ’faste regler’ og mindre helhedsvurdering

Men da socialarbejdernes og socialudvalgenes vurdering af de enkelte klienters forhold jo alligevel i en del tilfælde vil være præget af en helhedsvurdering, kunne der være grund til at antage, at de mange grænser og lofter for ydelser, loven er blevet beriget med, ville blive fulgt op af adskillig vækst i antallet af ’enkeltydelser’ (BIL §46.1). Jeg har ikke systematisk undersøgt, om en sådan udvikling lader sig påvise. Men praktikere bekræfter det.

Ungepakken: ”Arbejd for understøttelsen”

I juni 1990 vedtog et bredt folketingsflertal socialminister Aase Olesens forslag til en ’unge-pakke’: Unge 18-19-årige, der søger kontanthjælp på grund af ledighed, skal af kommunen have anvist mindst 20 timers arbejde senest 14 dage efter kontanthjælpsansøgning – og skal have udbetalt NUL kr., hvis de afviser at påtage sig sådant arbejde. Lovforslagets motiver angiver en forventning om betydeligt færre kontanthjælpsansøgere som følge af reglen. Såden gik det ikke. Herom bl.a. kap. 8.4.

Socialindkomstlov: større ”retfærdighed”

Blandt de mere kuriøse forsøg på besparelser skal nævnes Socialindkomstloven (1980), i sammenhæng med hvilken det i BiL bestemtes, at forældre skulle betale en vis procentdel af socialindkomsten for brug af daginstitution for børn. Derved hævdede socialministeren på én gang at skabe større retfærdighed i finansieringen af daginstitutionerne, og samtidig at spare ca. 250 mill. kr. Imidlertid viste det sig, at bestemmelsen ville medføre en besparelse for forældrene af næsten samme størrelsesorden, (og dermed en offentlig merudgift). Hvorefter ministeren foreslog og fik vedtaget, at man skulle opgive retfærdighedshensynet og lade betalingsreglerne blive som før (’Ritt’s regnefejl’, 1981). Socialindkomstloven blev i 1988 afløst af Lov om indkomstgrundlag.

1986 fast takst: opgivelse af forebyggelse af økonomisk nedtur – BiL § 37.1

I forhold til 1970’ernes socialreform er den mest markante enkeltændring ophævelsen (1986) af formålsbestemmelsen i BiL §37.1: ”..det modvirkes, at pågældendes og familiens hidtidige levevilkår i væsentlig grad forringes”. Selve ophævelsen, som skete i forbindelse med en vedtagelse af fast-takst-systemet, ang. med forbedring af retssikkerheden som formål, fulgte efter en del ændringer (omtalt ovenfor), der politisk begrundedes med nødvendigheden af besparelser, enkelte også med det supplerende formål større retfærdighed. Fælles for ændringerne er, at de har undergravet helhedsprincippet i behandlingen af den enkelte klient. Selve ophævelsen af formålsbestemmelsen kan derfor siges at være en konstatering af allerede foretagne ændringer.

7.4.1.6 Børnetilskudsområdet 1980–1990

Væk fra universalismen og tilbage til den igen

Lovændringerne i perioden 1980 – 1990 har fordelingspolitisk 2 modsat rettede tendenser:

1. Indkomstregulering af børnetilskuddene, som påbegyndtes i 1976, skærpedes med først indførelsen af Socialindkomstloven i 1980 (sænkning af indkomst­grænsen), siden indregningen af arbejdskøberpensionsbidrag i 1981. Begge ændringer sigtede mod at mindske børnetilskuddene til mellemindkomsterne og de højere indkomster. Pristals­reguleringen (procentreguleringen) af BT afløses i dec. 1982 af en krone-regulering, altså udhuling af realværdien af BT.
2. Universalismen genindførtes i 1984, med Lov om særlig tilskud til (alle) børne-famili­er: 800 kr. pr. barn <10 år – gentaget i 1985 og i 1986. I marts-juni 1986 revideredes lovområdet gennemgribende, idet børnefamilieydelsen på 5000 kr. pr. år pr. barn <18 år afløste det særlige tilskud, mens det almindelige (og indkomstregulerede) børnetilskud samt ungdomsydelsen afskaffedes. Tilbage af Lov om børnetilskud og forskudsvis udbetaling af børnebidrag blev: forhøjet og ekstra børnetilskud samt bidragsreglerne. Normalbidrag for moder sattes nu lig med faders bidrag.

Det skal bemærkes, at loven om den særlige børnefamilieydelse er knyttet til skattelov­givningen, og således betegner en tilbagevenden til børnetilskuddenes historiske oprindelse.

Småbørn Flere børn Adoption

Seneste ændringer på området (1989) er:

1. ‘Småbørneydelsen’ – forhøjelse til 5.900 kr. pr. år for børn under 4 år,
2. Reglerne om ‘fler-børne-tilskud’ – 5000 kr. pr. barn ved tvillinge- eller trillinge- eller firlingefødsel,
3. Adoptionstilskud på 15.000 kr. pr. barn ved adoption.

Ændringen over mod fastydelsesprincippet i børnefamilieydelsen kan umiddelbart ses som et forsøg på afhjælpning af mellemindkomst-fattigdommen (se p. 187), idet det jo typisk er familierne i 20-40-års alderen, der både har børn og høj husleje. Dog har ændringerne i reglerne om betaling for børns brug af daginstitutioner (bistandslovområdet, 1982, 1989) opslugt en del af den real-forbedring, som ellers ville være fulgt med Schlüter-checken(se tab. 7.10, p. 189).

7.4.2 Styring og finansiering. Forsøgsvirksomhed, puljer m.v.

1985 Finansieringsomlægning: mindre statsrefusion – mere bloktilskud

I 1985 omlagdes finansieringen af hele institutionsområdet fra blandet kommunal-statslig finansiering til rent primær- og amtskommunal finansiering, mod konvertering af de hidtidige refusioner til bloktilskud. En virkning heraf er, at kommunerne – som stadig ikke var færdige med udbygning af institutionsområdet – herefter kom til at bære en større andel af byrden ved udbygningen end de ellers ville have båret. Hvorefter der i øvrigt igen var en stor bloktilskuds­pulje, som regeringen kunne bruge som beskærings­objekt.

To andre eksempler på statslig styring af kommunernes indsats skal anføres:

1989 BRY + kortere  sygedagpenge (52 uger)

Omlægningen af revalideringsordningen i 1989 – den ny BiL §43 – tilsigtede fra Folketingets side at påvirke kommunerne til at intensivere revalideringsarbejde i det øjemed at mindske tilgangen til førtidspension. Tanken bagved var, at kommunerne hidtil havde forsømt opfølgnings­pligten i SDPL §20 (tidl. §47) og dermed forpasset revaliderings­muligheder, med social deroute og pensionering til følge. At nogle kommuner kan have optrådt efterladende i så henseende kan vel næppe helt afvises. Midlet til at få kommunernes indsats intensiveret er bestemmelserne om kortere tidsbegrænsning af dagpengeretten– 52 uger inden for 18 mdr. Sanktionen for manglende revalidering rammer altså klienten mere end kommunen. Betingelserne for modtagelsen af revalideringsydelse er godkendelse af revalideringsplan – ministeren giver regler for godkendelsen.

Et vigtigt motiv bag revisionen af revalideringsbestemmelserne – foruden intensivering af kommunernes indsats – er at forøge klienternes motivation ved at gøre revalidender­nes økonomi uafhængig af ægtefælleindkomst: Bruttorevaliderings-ydelse på DP-max.-niveau. Socialreformens behovsprincip – ‘modvirke, at pågældendes og familiens levevilkår væsentligt forringes’ – var fra 1980 blevet udhulet af bestemmelser om tilbagebetaling af terminshjælp og om overgrænse for hjælpen, med den virkning at overgang fra dagpenge til revalideringshjælp medførte betydelige indkomstnedgang for en del klienter, ikke mindst gifte 30-50 årige kvinder. Hvorfor ‘den faste bruttorevalideringsydelse’ kan betragtes som en reparationslovgivning i forhold til tidligere foretagen udhuling.

1990 Ungepakken: arbejdsdisciplinering 

‘Unge-pakken’, omfattende bl.a. Lov om kommunal beskæftigelsesindsats og om adgang til kommunal arbejdsformidling, blev vedtaget i bred enighed af Folketinget i juni 1990. På bistandslovområdet omhandlede den ‘Ungdomsydelsen’: Pligt for kommunerne til at skaffe unge, der søger kontanthjælp på grund af ledighed, 20 timers lønarbejde senest 2 uger efter ansøgningen (ved lavløn svarende til hidtidigt kontan­thjælpsniveau) og forbud mod udbetaling af kontanthjælp til unge, der vægrer sig ved at modtage sådant arbejde. Unge-jobtilbuddet skulle have mindst 5 måneders varighed. Sigtet med denne reform var 1) arbejdsdisciplinering af de unge, og 2) ‘udlugning’ af nogle mindre arbejdslystne unge af bistandssystemet – hvor de så end måtte henvende sig for at finde forsørgelse. Denne reform og den ovenfor nævnte revalideringsreform, fik følgende syrlige kommentarer i Socialchefforeningens bestyrelsesberetning til årsmødet i september 1990⁴⁵:

”De mange besparelser på arbejdsformidlingen gennem de seneste år og skiftende arbejdsministres klare udmeldinger om, at arbejdsformidlingen kun skal beskæftige sig med ”ordinært” arbejds­søgende har helt naturligt medført, at arbejdsformidlingen ikke kan tilbyde kommunerne den nødvendige bistand.

Når hertil kommer, at socialministeren rasler med sablen om medfinansiering af førtidspensioner på grund af den påståede manglende revalideringsindsats i kommunerne og på det sidste har pålagt kommunerne at skaffe unge ledige arbejde fremfor bi­standshjælp, hænger tingene ikke længere sammen. At kommunerne pr. 1. juli 1990 har fået mulighed for at anvise arbejde kan måske løse en del af problemerne, men det, at flere får mulighed for at anvise arbejde, giver vel ikke automatisk flere arbejdspladser.

Socialministeren indstiller til folketinget, at kommunerne forpligtes til at skaffe arbejds­pladser til bl.a. unge, samtidig med at arbejdsministeriet – på grund af besparelser – i realiteten fjerner arbejdsformidlingens – og dermed en meget relevant samarbejdspartners – mulighed for i samarbejde med kommunerne at løse opgaverne. Det burde være naturligt, at to ministre og deres ministerier mv. koordinerede opgaverne, således at der er sammenhæng mellem centrale myndigheders beslutninger, og ikke som det opleves nu, hvor trufne beslutninger virker direkte modstridende.”

men de var disciplinerede  i forvejen !

Hvis kommunerne skulle leve op til Ungepakken, ville det medføre, at et ganske stort antal unge med et kortvarigt forsørgelsesproblem skulle skaffes 20 timers arbejde i 1-2 måneder, indtil de f.eks. skal påbegynde uddannelse eller job. Det stillede særdeles store krav til de kommunale bistandskontorer eller beskæftigesesforvaltninger, og kunne meget let – med de regeringskrav der i øvrigt er om kommunernes personaleforbrug – komme til at stå i vejen for en påkrævet indsats for mere truede unge. 14 dages reglen blev i begrænset omfang efterlevet, og snart efter fulgte dispensationsad­gang. Forresten kom mange steder flere unge: nu behøvede de jo ikke selv at støve et job op! Mere herom i kap. 8.4.

Ungepakken: en milepæl

Ungepakken, og især ungdomsydelsen, var et klart udtryk for politikernes ængstelse for, at ledigheden skal medføre en utilstrækkelig arbejdsdisciplinering af de unge. Og antagelig også for en vis frygt for, at de unge skal vænne sig til at ‘misbruge’ det sociale ydelsesystem. Med ungepakkens arbejdspligt blev første trin skridt taget i den socialpolitiske udvikling hen imod 1990’ernes udbygning af det rettighedsfrie arbejdsmarked.

Styringsmæssigt skete der med Ungepakken en ganske stærk begrænsning i kommunernes ret til selv at udfylde Bistandsloven, som rammelov: det mindste indgrebs princip blev afløst af princip om umiddelbar indsats over for alle.

SUM-program

Et sæt af Schlüter-regeringens slogans, som har sat en del præg på kommunernes bistandskontorer i 1980’erne er ‘omstilling’, ‘modernisering’ og ‘decentralisering’. Henover disse brede begreber har regering og folketing lagt SUM-forsøget, ‘Sociale Udviklings Midler’, 350 mill. kr., som centralt fra socialministeriets side er spredt ud til decentrale forsøg med ‘nye måder at løse problemerne på’ i kommuner og amtskommu­ner i årene 1988-1991. I samme sammenhæng skal ses forsøgsbe­stemmelser i BiL §138a-b (1982), frikommunefor­søgene, og ændringen af socialstyrelsesloven med ophævelsen af det sociale udvalgs selvstændige kompetence (1989).

SUM: forsøg efter central godkendelse

Igennem SUM-ordningen blev statslige midler kanaliseret ud til forsøgsprojekter, som iværksattes af enkeltkommuner, samarbejdende kommuner, frivillige organisationer i samarbejde med kommuner m.v. Alt efter socialministeriel godkendelse af det enkelte projekt som støtteberettiget. En del metodeudvikling er foregået inden for SUM-ordningens rammer, og er som led i forsøget blevet afrapporteret og for en dels vedkommende via de til formålet oprettede formidlingscentre blevet offentliggjort

, med det formål at nogle af de udviklede idéer kunne blive forankret. Én af SUM-evalueringernes konstateringer er, at en mindre del af projekterne har rettet sig mod et igennem 1980’erne stadig voksende antal udstødte, og at resultaterne i disse tilfælde ikke er særligt bemærkelsesværdige.

Mere  budgetstyring – mindre  rettighed og mindre  ankeadgang

Et gennemgående træk i hele dette kompleks af administrative ændringer er styrkelsen af budgetrammestyringen og tilsvarende svækkelsen af målstyringen på individniveau. Eller på jævnere dansk: vi i regeringen skal nok bestemme, hvor meget I må bruge – så må I selv fordele midlerne. I konsekvens heraf undlod centralmyndighederne så at opstille standarder for den enkelte borgers rettigheder over for de decentrale myndig­heder. I tilfælde af borgerens utilfredshed med bevilling eller ordning, indskrænkedes borgerens ankemulighed (1985). Denne brede beskrivelse af udviklingen er kun delvis dækkende – den gælder f.eks. ikke beregningen af hjælp efter BiL §37, som stadig sker efter faste regler. Men den gælder på et af de områder, som er nær samarbejdspart­ner for socialforvalt­ningerne: når Århus Amtskom­mune ikke bevilger penge til det antal HF-pladser, som der er ansøgere til, får ansøgerne ikke den undervisning, de har ret til.

Taxameterforsøg

I tråd med samme tankegang sås inden for daginstitutionsområdet i en periode en vis vækst i omfanget af ‘taxameterordninger’: ‘Betal for den tid, dit barn er i institutionen’-ordninger. På plejehjemsområdet voksede antallet af ordninger med udbetaling af pensionen til beboerne, hvorefter de køber plejehjemmets ydelser⁴⁶. Sådanne ordninger blev opgivet de fleste steder på børneområdet. Derimod er de blevet udbygget igennem 1990’erne på ædreområdet.

Tvangs og  andre anbringelser

Af hovedsagelig administrativt-tekniske ændringer har perioden ikke bragt stort nyt. På børn- og unge-området har lovændring i 1982 strammet procedureforskrifter ved tvangsforan­staltninger, og fra 1984 skal alle døgnanbringelser gennem visitationsudvalg med amtskommu­nal deltagelse (hvorved en del ellers ‘glatte’ efterskole-anbringelser har fået en særdeles grundig behandling).

Fra énstrenget til mange strenge

Helt uanset lovændringer sås der i nogle kommuner en tendens til specialisering i socialforvaltningerne – væk fra det enstrengede system med hver klient sin sagsbehand­ler, over til opgavespecialisering: Afdeling for ‘glatte sager’ og kontanthjælp, afdeling for børn og unge (evt. for familier), og afdeling for revalidering og arbejdsmarkedsforhold. Enkelte steder har klienten endda 3 sagsbehandlere: Én vedr. økonomi, en vedr. familien, og én vedr. revalideringen.

Fattigdom?

Ikke tema i Danmark

Hvis man stiller spørgsmålet: Har diskussionen om fattigdom eller om mekanismer, der fører til fattigdom (jfr. kap. 7.3) sat sig nogen spor i 1980’ernes lovgivning, må svaret blive NEJ. Enkelte steder har lokale ildsjæle inden for SUM-programmets rammer sat aktiviteter i gang for at lindre og integrere. Men hoveddagsordenen for 1980’ernes sociallovgivning var: Udgiftsreduktion.

Lidt ved siden af anden socialpolitisk debat i 1980’erne udvidede Dansk Flygtningehjælp sine aktiviteter med integration af et midt 1980’erne voldsomt stigende antal flygtninge. Det gav af og til anledning til kritik, når et nedlagt hotel eller en tom højskole pludselig var blevet lejet ud til DF, uden orientering til det lokale byråd.