8.1 Befolknings-, uddannelses-, erhvervs- og organisations-udvikling.

Stigende fødselstal

Folketalletvoksede igennem 1990’erne, på grund af indvandringsoverskudog fødselsoverskud.Fødselstallet, som havde bundrekord i 1983, fortsatte stigningen igennem 1990’erne til 1995 (69.771) for så at falde til 67.640 i 1997 (tab. 8.1).  Befolknings­pro­gnose 1998 forventedeen langsigtet fertilitetpå 1,85 barn pr. kvinde pr. livsforløb, et niveau der forventes nået i år 2010. Med andre ord: til den tid regnede statistikerne med, at der er indtruffet en stabilitet vedr. kvinders erhvervsdeltagelse og fødselsmønster.

Nettoindvandring topper 1995-96

Igennem 1990’erne fortsatte nettoindvandringenpå o. 11.000 i de fleste år, dog med meget større tal i 1995 og 1996, især på grund af etniske udrensninger i Kroatien, Serbien og Bosnien. Antallet af udenlandske statsborgere i Danmark voksede fra 1990 til 1997 fra 150.600 til 237.700, eller til 4,5%. Heraf ca. 50.000 asiater, 37.000 tyrkiske og 32.000 ex-jugoslaviske statsborgere. Indvandrerprocenten var ikke stor, sammenlignet med f.eks. Holland, Tyskland eller Sverige.

Prognoseproblemet

Statistikere og politikere havde i 1980’erne og begyndelsen af 1990’erne besvær med forudsigelse af mænds og kvinders aktivitet mhp. forældreskab, og med de nybagte forældres krav om institutionspladser. Deraf fulgte politisk tilbageholdenhed med institutionsudbygning og beslutninger om at nedlægge skoler og seminarier og reducere antallet af lægeuddannelsespladser. Siden fulgte uoverensstemmelse mellem udbud af og efterspørgsel efter institutionspladser, mangel på skolekapacitet, lærere, læger.

I 1980’erne stod befolkningsprognoserne på katastrofe: man frygtede en “alt for lille”, erhvervsaktiv befolkning ind i 2000 tallet (prognose 1990, tab. 7.2).

Sammenligning mellem tab. 7.2 og 8.2 vedr. 18-66 årige undergraver pessimismen mht. en på det lange sigt evt. kommende ‘for lille erhvervs­aktiv alders-gruppe’. Til gengæld giver 2002 prognosen et meget større antal >80 årige i 2030 og flere i 2040. Så man kan godt finde noget at være bekymret over vedr. en fremtidens ‘ældrebyrde‘. 1990’ernes høje fødselstal betød til gengæld voksende pres, først på daginstitu­tionsområdet, siden på folkeskoleområdet, som blot få år tidligere skulle ‘neddrosles’ på grund af faldende børnetal.

Når fødselen er overstået, skolegangen ligeså, vælger individet uddannelse, job, ansættelsesforhold, evt. jobskifte, og erhvervsophør.²Disse valg træffes inden for de muligheder, som de vælgende oplever sat af uddannelsesmuligheder, virksomhedernes arbejdskraftefterspørgsel, og forsørgelsesmulighederne i alderdommen.

Folketallet vokser igennem 1990’erne med 214.000, arbejdsstyrken er stort set konstant (2,9 mill., en lille nedgang 1994-1997 og siden stigning til ca. 2,9 mill.)

1994-opsving: færre deltids-arbejdende

Antal beskæftigede faldt med 90.000 1990-1994 og øgedes så igen med 190.00 til 2.760 mill. i 2000. Antallet af registrerede ledige toppede i 1994 med 323.000. Måler man beskæftigelsen på det beregnede tal for helårslønarbejdere (ATP-statistikken), ses et lidt andet billede: tallet voksede med 30.000 fra 1990 til 1991, faldt så til 1,99 mill. i1994, og voksede igen 2,20 mill. i 2000. At ATP-beskæf-tigelsestallet voksede, mens tallet for beskæftigede faldt (1990-1991), kan tænkeligt forklares med fald i antal selvstændige og i deltidsbeskæftigede. Igennem perioden ses et fald på ca. 40% i antallet af deltidsbeskæftigede kvinder til 218.0300 og en svag stigning for mændene. I samme periode mindskedes antallet af selvstændige fra 239.000 til 210.458 og antallet af medhjælpende ægtefæller med 26.000 til 12.815. Alt i alt: mere fuldtid, mere lønarbejde, og færre deltidsarbejdende og medhjælpende og selvstændige.

Højere arbejdstempo + højere ledighed: tidligere tilbagetrækning

Et andet aspekt af udviklingen i erhvervsstrukturen afspejles indirekte i befolkningsprognosens tabelopstilling: mens man traditionelt har beregnet erhvervs-frekvensen som andelen af 16-66 årige, der arbejder eller søger arbejde, har tabellerne i de senere år også fået kategorierne 60-61 årige og 62-66 årige. Forklarin-gen er den i 1970’erne, 1980’erne og 1990’erne voksende tilbøjelighed til erhvervstilbagetrækning før folkepensionsalderen. 67 års pensionalder er jo i euro-pæisk sammenhæng meget høj. Den frihed til at vælge tidligere arbejdsfrihed, som blev etableret med efterlønsordning og overgangsydelse, er blevet benyttet af en voksende andel af de arbejdende og ledige i de relevante aldersgrupper. Denne ændring i retning af tidligere tilbagetrækning kan dels tolkes som de arbejdendes reaktion på ’effektivisering’ og tempoopskruningpå arbejdspladserne,delssom en reaktion på høj ledighed. Stigningen i ledighed 1987-1993 gav vækst i tilgang til efterløn fra ledighed (tab. 8.9). Det voldsomme tilgang til efterløn på 47,4t i 1995 var antagelig nok så meget forbundet med fremtidsusikkerhed under arbejdsmarkedsreformens trusel. Alligevel lå erhvervsdeltagelsen for 60-64 årige stadig højere end i de fleste europæiske lande.

Uddannelser: flere af de billige

Erhvervsuddannelsessystemetblev videreudbygget, i hvert fald i form af bestand af studerende, i 1990’­erne. Mens modeordet i begyndelsen og midten af 1980’erne var ‘flere teknisk uddannede’ (aht. den private sektor, og især eksporten), blev i slutningen af 1980’erne og i begyndelsen af 1990’­erne især de (for-holdsvis billige) humanistiske og samfunds­faglige uddannelser udbygget³. Herunder også det seminarieområde, som var blevet beskåret i Bertel Hårders første tid som undervisningsminister.

Stor mobilitet – arbejdsgiver- jammer over immobilitet

Udviklingen i erhvervsstrukturenpræges af, at flere håndværksuddanne­de gik i industri og/eller service som funktionærer (evt. specialarbejdere), og udviser mindre mobilitet end de (tilsvarende) gjorde i 1960’erne og 1970’erne. Denne udvikling beklagedes af og til af virksomhedsejere, der talte om ‘manglende fleksibilitet’ i arbejdsstyrken. Heroverfor står en nyere forløbsundersøgelse, som inddrager både arbejdere og virksomheder.Den synes at vise meget stor mobilitet i arbejdsstyrken: virksomhederne ansætter typisk 22% af arbejdsstyrken hvert år, og siger farvel til ca. lige så mange. Desuden har virksomhederne lønforskelle på indtil 26% for sammenlignelige jobfunktioner. I 30 års alderen har en dansker typisk haft 6 job⁴. Senere i livsforløbet mindskes tilbøjeligheden til at skifte job. Dette sidste svarer meget godt til livsbuetankegangen: med familie og skolesøgende børn øges flytteomkostningerne, og personen er nået ind i ‘karriereårene‘, på vej til ‘konsolideringsårene‘⁵

Færre men større organisationer

Organisationsstrukturen på arbejdsmarkedet præges af fortsat koncentration, hvor flere fagforbund sluttes sammen med de største: sømænd, murere, snedkere og tømrere med SiD, og hvor Dansk Industri totalt kommer til at dominere DA. Hvad man ikke ser af arbejdsmarkedstallene er, at især de yngre undlader at melde sig i A-kasse og fagforening. En væsentlig del af forklaringen turde være 1993 arbejdsmarkedsreformen: ‘halve dagpenge’ til ledige <25 er et stærkt incitament for de unge til at vurdere nytteværdien af A-kassekontingentet. Og samtidig vurderer de også mere kritisk end deres fædre og mødre, om fagforeningskontingentet er pengene værd. Stadig flere vælger A-kasse uden fagforening: Kristelig A-kasse.

8.2 Produktionsudviklingen: først lavvækst, fra 1994 stigning. Beskæftigelse: først faldende i den private sektor, fra 1994 stigende. I den offentlige sektor konstant indtil 1995, siden svagt stigende. 

En sammenligning af produktionsudviklingen og den økonomiske politik i Danmark i 1980’erne og 1990’erne kan passende tage udgangspunkt i de 3 indikatorer: produktion, beskæftigelse, ledighed. Sammenhængen i hvilken de anskues er balanceproblemerne: betalingsbalanceproblemet, ledighedsproblemet, statsunderskuds problemet. Af og til betragtes også inflation og indkomstulighed af (nogle af) beslutningstagerne som balanceproblemer. Til belysning af indikatorer og problemer haves tabellerne 7.3, 7.4, 7.5. 7.7 og 7.8, samt 8.3, 8.4, 8.5, 8.7 og 8.8.

Moderat BFI-vækst

Produktionenmålt som BFI i faste priser (tab. 8.4) viser lavvækst fra 1990 til 1993. I 1994 et kraftigt hop opad (4,9%), siden 2-3%, 3,4% fra 1999 til 2000.

og fald i privat beskæftigelse 1990-1994

I den private sektor aftager væksten i pro­duktionen1990-1993, og beskæf­tigelsen mindskes indtil 1994. Beskæftigelsens niveau, ca. 1,8 mill, er lidt lavere end 1986-1990⁶. Da arbejdstiden pr. 1.1.90 nedsattes til 37 timer, er produktivitetsudviklingenstørre, end en umiddelbar sammenligning af tallene for produktions- og beskæftigelsesudvikling lader formode. 1994 udviser høj vækst, 4,9%, og 1,6% beskæftigelsesvækst. Resten af 1990’erne ligger BVT-væksten imellem 2,3 og 3,4%, mens beskæftigelsen vokser ca. 2% mindre. Antallet af ansatte i fremstillingserhverv(industri)fortsætter 1980’ernes tendens til fald fra 480.000 i 1990 til 460.000 i 2000, med et enkelt højdepunkt på 483,000 i 1995. Beskæftigelsen i byggerietholder sig under niveauet fra 1980’erne: den falder fra 151.500 i 1990 til 140.000 i 1993, men stiger igen til o. 169.700 i 2000.⁷Finansierings- og forsikringsvirksomhedmindskes først i perioden: 86.200 1990, 73.000 i 1994, men vokser igen til 77.500 i 2000. Nedgangen var noget for denne branche helt nyt, og omgærdet af en del dramatik – ikke mindst fordi baggrunden var milliardtab på spekulative aktiviteter, akkompagneret af ‘gyldne håndtryk‘ til nogle chefer, som havde iværksat tabene, og fyringeller prikken‘ af nogle ansatte for at ‘nedbringe omkostningerne’.⁸

Offentlig sektors produktion: vækst fra 1993. Men: produktion vokser mere end tallene viser.

I den offentlige sektor ses konstant tal for produktion(BVT) 1990-1992, derefter stigende frem til 1998. Den offentlige be­skæftigelse var næsten konstant 770.000 1991-93, men voksede så med 75.000 til 843.000 i 2000, heraf 26.000 alene til børnepasning (tab. 8.9).

Et metodeproblem: de offent­ligt ansatte kan producere flere hofteoperationer, kandidater, studenter, rengjorte pensionistboliger, bogudlån og § 43 bevillinger, selvom deres BVT registreres som faldende – netop fordi BVT er (ca.) lig med lønsummen. Brugsværdien af produktionen i den offentlige sektor registreres ikke ved det mål, som er BVT. Det somatiske hospitals­væ­sen har fra 1980 til 1990 øget antallet af udskrivningermed 16%, med stort set uændret personaletal⁹og mindsket antal ’patientdage’ (dvs. mindre personalekontakt med patienterne). Disse udviklinger er fortsat frem til 1995: flere udskrivninger, færre ansatte, lidt kortere arbejdstid, og færre ’patientdage’.

Samletjob-tal 2,5 mill. indtil 1996 – så vækst

Det fremgår altså, at beskæftigelsen, efterspørgslen efter arbejdskraft indtil 1994 har været nogenlunde konstant, svingende om niveauet 2.6 mill. I sidste halvdel af 1980’erne med aftagende privat efterspørgsel og næsten tilsvarende voksende offentlig, i 1990’erne med temmelig konstant privat og offentlig beskæftigelse indtil 1994, hvorfra der ses en stigning på o. 180.000 frem til 2000.

Olien giver betalingsbalance overskud.

Perioden udviser fortsat overskud på handelsbalancenog fra 1990 endda også på betalingsbalan­cen(tab 8.5, 8.7), væsentligst på grund af vækst i olje-eksporten.

Doktrinen om, at ‘løntilbageholdenhed‘ vil sikre konkurrenceevnen og dermed eksporteventyret og dermed beskæfti­gelsen er fortsat blevet hævdet af regeringerne i perioden. Samtidig har en revalueringspolitik modvirket konkurren­ceevne-politik-ken, og stram finans­politik har holdt efterspørgslen på lavt blus, dog med en midler-tidig lempelse fra 1994-1998 (kaldet “Lykketofts kickstartaf økonomien”).

Løn-ulighed som ‘middel’ til effektivisering

Mantraetkonkurrenceevnehar også ligget bag en politik, som blev formuleret under Schlüter-regeringen men effektueret med stadig større styrke under A-B-M-Q regeringen fra 1993: konkurrenceevnen skulle øges gennem effektiviseringog denne effektiviseringskulle tilstræbes gennem økonomiske incitamenter.¹⁰Ved incitamenterforstås ‘belønningfor særlig indsats’ eller ‘.. kvalifikation’ eller ‘..holdning’. I lidt ældre arbejdsmarkedsslang kaldes det for fedterøvstillæg. Den offentlige sektor skulle gå foran med afskaffelse af ‘stive lønsystemer’ og skabe fleksibilitetvia individualisering af løndannelsen, forhandlet for den enkelte stilling eller stillings-kategori på den enkelte virksomhed. Nul mere lønstigning efter anciennitet: grund-løn og ‘funktions-‘ og ’kvalifikations-’ og andre tillæg. Med finansminister Mogens Lykketoft som hovedforhandler for staten som arbejdsgiver fik denne ordning det store gennembrud ved overenskomstafslutningen i 1998. Kravet om lighed ¹¹  er yt – kravet om ulighed er gennemført.

Konkurrenceevne: fyr de ineffektive!

Til konkurrenceevnehører for landet, som for den enkelte private eller offentlige virksomhed, at man i produktionen sparer mest muligt på ressourcerne, ikke mindst på løn til arbejdskraften, at man altid vælger at bruge den bedst egnede, og at man vælger at fyre dem, der kan undværes, og at man fyrer den mindst effektive først.

Individuel
– løn
– evne
– succes

Individualiseringen, det at den enkelte arbejdende skal kende sit eget værd for arbejdsgiveren, får en helt særlig betydning for den fyrede og for den aktiverede, som via individuelt fastsat jobtræningstilskud får er klart billede af, hvor meget (mindre end kollegaen) hun er værd for arbejdsgiveren. Herom kap. 8.4.0

1994-1997 finanspolitisk lempelse –

1994-2000 moderat vækst i beskæftigelse, fald i arbejdsstyrke, fald i ledighed

Efter ABMQ-regeringens tiltræden i 1993 blev indsats mod arbejdsløsheds-problemetprioriteret op: regeringen fik for 1994 vedtaget en erklæret ekspansiv finanspolitik, som skulle være midlertidig, hvilken egenskab den jo har fælles med ’mimsen’: den midlertidige MOMS-nedsættelsei september 1975. Effekten af ’mimsen’s midlertidige karakter blev, at danskerne øgede efterspørgslen efter mellem-lange forbrugsvarer med højt impor­tindhold, med kraftige virkninger for betalingsbalancen men ikke for den hjemlige beskæftigelse. Helt på samme måde har den midlertidige ekspansive finanspolitikikke virket. Det private forbrug steg ganske vist med 12.6 % i 1994 og 7,9 % i 1995, hvilket var stærkt medvirkende til store importstigninger i 1994 og 1995, også pga. ’skrotningspræmien’for brugte biler i 1993, som fik efterspørgslen øget betydeligt efter nye og nyere biler i 1993.

Men en del af merefterspørgslen har rettedes mod indenlandsk producerede varer, hvoraf fulgte en beskæftigelsesvækst på 18.000 i 1995, 34.000 i 1996 og 1997 og 44.000 i 1998. Siden afsvækkes væksten (tab. 8.4). Ledighedstallet kom ned fra rekorden, 349.000 i februar 1993, til o. 145.000 i 1997 (heri ikke medregnet de 110-120.000 der i gennemsnit årligt i hele perioden er i én af formerne for aktivering).

Pinsepakke 1998

Forbrugs-, produktions- og beskæftigelsesopsvinget 1994-1997 mindskede handelsbalanceoverskuddet og afskaffede betalingsbalanceoverskuddet i 1998. I 1998 vedtog Folketinget AB-regeringens forslag om forbrugsbegrænsende skatte- og afgiftslovgivning (‘pinsepakken‘). Siden kom betalingsbalancen igen i plus.

En reform af arbejdsmarkedspolitikken(1993-1994) med ret og pligt til aktiveringog med forkortelse af retten til arbejdsløshedsdagpenge og ophævelse af ret til jobtilbud antoges at understøtte beskæftigelsesmålsætningen. Om det er den ekspansive finanspolitik eller den strammere politik over for de ledige, der har størst forklaringsværdi vedr. faldet i ledighed igennem 1990’erne, er der to meninger om.

1995-1997 opsving i privat servicesektor

Beskæftigelsesopsvinget på 62.000 1995-1997 skete hovedsageligt inden for den private sektor. Men inden for fremstillingsvirksomhed(industri) var stigningen kun 10.000 i 1995-1996, og siden ser vi en tilbagegang på 13.000. ’Markedsmæssige tjenester’har altså trukket en stor del af beskæftigelsesfremgangen, nemlig forret-ningsserviceog engros- og detailhandel. Det er tænkeligt nok udviklingen i beskæftigelsen i frem­stillingserhvervene, der har fået nogle embedsmænd og politikere til at udtænke den strategi for erhvervsudviklingen, at danskerne skal til at klippe og barbere hinanden noget mere, og gøre hinandens boliger noget mere rene – på markedsvilkår, forstås. Med andre ord: at beskæftigelses­frem­mepolitikken skal satse på serviceerhverve­ne.¹²En sådan strategi fik knubbede ord med på vejen af In­dustrirådet, med henvisning til Institut for Fremtids­forskning. Det, som Industrirådet ikke synes om, er offentlige tilskud til f.ex. ’hjemmeservice’ (1993- ) (eller for den sags skyld: selektiv MOMS-nedsættelse, f.ex. på Hotel- og Restaurationsbe­søg). ¹³Herom i kap 8.4. Man mindes herved diskussionen mellem landbrugets og industriens ledere først i 1900 tallet, se p. 89

Statsgælden vokser – omfordeling via rente og skattelettelse for pensionsopsparing

Statsgældsproblemetblev i perioden mindre upåagtet end tidligere. Som det ses af tab. 8.8, har gælden fortsat sin støtte vækst igennem perioden indtil 1996: statens samlede udgifter var konstant større end skatte- og afgiftsindtægter og socialbidrag m.v. Jamen, har forfatteren ikke få sider tidligere omtalt en stram finanspolitik, som holdt ’efterspørgslen på lavt blus’? Forklaringen herpå er også at finde i tab. 8.8: statens nettorenteudgifter hovedsagelig betaling til pensionskasser og livsforsikringsselskaber, som hvert år øger formuen med delsårlige indbetalinger fra de pensionsforsikrede, delsrenteindtægter på obligationer, som staten udsteder. En væsentlig del af indbetalingerne er ubeskattede. Derved går staten (og kommunerne) glip af et betydeligt skatteprovenu, hvilket har været grundlag for den private formueopbygning – og i lige måde for opbygningen af statens gæld.

Fra 1997 har der været overskud på DAU-regnskabet, og dermed nedbringelse af statsgælden. (Det var der også under den korte højkonjunktur i 1986-1987). Den væsentligste mekanisme til nedbringelse af DAU-underskuddet kan være mindskelse af statens udgifter til dagpenge på grund af faldende ledighed, kombineret med øgede skatte- og momsindtægter ved stigende produktion og beskæftigelse. At dette har været regeringens ønske i forbindelse med den ’midlertidige ekspansive finanspolitik’ er klart, og det er tildels effektueret i 1994-1996. Pinsepakkens opbremsning af opsvinget, som antagelig allerede er ved at bremse af sig selv, kan tænkeligt nok modvirke en sådan gældsnedbringelsesplan. Endnu i 2000 viser DAU-regnskabet overskud. Til billedet hører også, at Folketinget har øget de forsikredes andel af finansieringen af A-dagpenge. Vedr. DAU-overskuddet trækker det i modsat retning, at man fra og med 1997 har afskaffet arbejdsgivernes bidrag til Arbejdsløshedsforsikringen (tab. 8.8).

8.3 1990-2000  Sociale problemer: ledighed, udstødning. De store udgifter. ‘Afhængighedsskabelse’ og ‘markedsforstyrrelse’.

De socialpolitiske diskussioner i 1990’erne har mange temaer og ikke megen indre sammenhæng. Tilsvarende gælder, at de enkelte lovændringer igennem 1990’ erne har været orienteret mod enkeltproblemstillinger og har frembragt endnu flere målkonflikter og ydelseshuller, end hvad 1980’erne har bragt.

Det er dog muligt at identificere nogle dominerende temaer:

Ledighed topper i 1993

Ledigheden, som i 1980’erne af mange politikere sagdes at være det største sociale problem, forøgedes fra 272.000 i 1990 til 348.817 i 1993 (årsgennem­snit)¹⁴, og voksede yderligere i 1. kvartal 1994, hvorefter den mindskedes til 150.000 i 2000. Selve udviklingen i talstørrelsen underdri­ver omfanget af ikke efterspurgte arbejdsønskende, idet før­tids­pensionering, efterløn og aktivering (“arbejdsmarkeds­politiske foran­staltninger”) ‘opbevarer’ hhv. 263.000, 180.000 og 70.000 uden for ledigheds­sta­tistikken¹⁵. Herom skriver regeringen:

“Den samlede virkning af arbejdsløsheden er meget større end det, arbejdsløsheds­tallene og arbejdsmarkedsforanstaltningerne giver udtryk for. En stor del af arbejdsløshedens virkninger ses f.eks. i et stigende antal kontanthjælpsmodtage-re, førtids­pensionister, efterløns- og sygedagpengemodtagere. Stigende misbrugs- og helbredsproblemer er nogle af de iøjnefalden­de virkninger af ledigheden.”¹⁶

Udstødning og udvandring

 bl.a. pga. “effektivisering”

Udstødning: særlige grupperssærlige problemer tiltrak politikeres opmærksomhedi slutningen af 1980’erne og i 1990’erne, og motiverede lovgivningeller motiverede ikke nogen handling. Det gæl­der de unges ledighed (‘Unge-pakken‘) 1990. Det gælder ‘gadebørn‘ og ‘posedamer’og sindslidendei gadebilledet samt et voksende antal yngre misbrugere, som fylder op på gader og i amternes forsorgshjem. Opmærksomheden om disse grupper af afvigere handler ikke alene om, at de har problemer– også om at de udgør problemerved deres tilstedeværelse i gade­billedet. Forskellige delforklaringer kan gives på disse menneskers særlige problemer. Manglen på efter­spørgsel i det økonomiske kredsløb af deres (evt. få tilba­ge­værende) talenter, og den dertil hørende oplevelse af nederlagi alleforsøg på at nærme sig normaliteten, det arbejdende menneske, er uden tvivl en medvirkende årsag. Effek­tivitets­ideologieni behandlingssystemet, som har afskaffet de psykiatri­ske hospita­lers asylfunktion, er en anden medvirkende årsag. Almindelige gruppersalmindelige problemer: oplevelsen af stigende arbejdstempo, oplevelsen af ikke at kunne klare sig i arbejdspladsens konkurrence, stress og nedslidning tiltrak sig ikke på samme måde politikernes opmærksomhed. Kun når de medførte sygemelding – dem blev der gennem 1990’erne flere af, se. tab. 8.9 – og førtidspensionering hhv. efterlønskrav, blev de anset som en offentlig udgiftsfaktor og dermed som et socialt problem.

Indvandrere Flygtninge

Som et specialtilfælde af udstødning fra arbejdsmarkedet betragtes flygtningesog indvandreressituation. En vækst i antallet af indvandrereog flygtninge i 1990’ erne har givet anledning til en del avisoverskrifter og megen bekymring. Antal og andel er stadig en del lavere end f.ex. i Sverige og Tyskland. Det er godtgjort, at ledigheden blandt indvandrere og flygtninge er større end blandt de fleste andre befolknings-grupper – alt andet ville også være forunderligt, al den stund arbejds-giverne jo har mindre instruktions- og ledelses­arbejde ved ansættelse af arbejdere, der i forvejen kan det lokale sprog. En vis frygt blandt kommunal- og folketingspolitikere for ‘ghettodannelse’har affødt flere forslag og tilskudsordninger, der tilsigter mere spredt bosætning af indvandrerne. Resultater heraf lader nu, 7 år efter nedsættelsen af regeringens byudvalg, vente på sig. Iøvrigt er der mangel på viden om, 1) hvilke indvan­drergrupper, der klarer sig erhvervsmæssigt godt, og 2) på hvilke måderde integrerer sig erhvervsmæssigt, og dermed 3) hvilke teknikker, arbejds-markeds- og socialmyndighederne med fordel vil kunne betjene sig af i integrations­arbejdet.

I 1992-1994 skete en betydelig stigning i asylansøgertallet, fra et niveau på ca. 5000 pr. år, til o. 14.000, da de etniske udrensningeri Serbien, Bosnien og Kroatien tog fart. Siden har regeringerne forsøgt at forebygge, ikke indvandrernes men, det danske problem ved at begrænse flygtningenes mulighed for at komme ind i landet.

Fattigdom – udstødning

Fattigdom:De særlige grupperssærlige problemer og behandlingen af dem afspejler, foruden en lokal dansk interesse for dem, en debat, der foregår i EF-bureaukratiet og som via bl.a. EF’s sociale fond og andre programmer søges taget op i medlemslandene. Vi skal dog hen i 2000-tallet, før fattigdom får ”sin egen plads’ i den danske politiske debat (herom kap. 9.3).

Arbejdsmiljø forringet i den offentlige sektor

Den fortsatte forværring af arbejdsmiljøet i den offentlige sektor har til gengæld fyldt lidt i debatten om de sociale problemer. I Erik Jørgen Hansens store levekårsundersøgelse¹⁷sandsynliggøres det, at der fra 1976 til 1986 er sket en bred forværring af arbejdsmiljøet især for kvinder, ansat i social- og sundhedssektoren.. Fremherskende er her oplevelsen af stress og arbejdspres. Tendensen er efter min vurdering fortsat ind i 1990’erne, og den er antagelig en vigtig motiverende faktor til, at kvinder ansat i sundhedssektoren i stort tal har benyttet forældreorlovordningen (kap. 8.4.0 pp 237ff).

Effektivitet: fyr de syge.

I tråd med denne vurdering viser en undersøgelse, som Kommunale Tjenestemænd og Overenskomstansatte har foretaget sammen med landets amter og kommuner, at amter og kommuner fyrer ca. 6.000 ansatte om året, for størstedelens vedkommende på grund af sygdom, i medfør af ‘120 dages reglen’¹⁸

Velfærdsstatener også i sig selv blevet udnævnt til at udgøre et problem. Neo-liberalismen bygger på ur-liberalismens menneskesyn, nemlig vurderingen af homo oeconomicussom det rationalt egennyttigt handlende menneske, som helst nyder arbejdets frugt uden at lide arbejdets sved. Den senere statsminister Anders Fogh Rasmussen postuleredesom socialt og socialpolitisk problem, ateksistensenaf forsørgelsesordninger påvirker indbyggernes holdningeri retning af slaphed og afhængighed, ‘slavementalitet’¹⁹. Andre har budt med, atindretningenaf forsørgelses-ordningerne i utilstrækkeligt omfang giver incitamentertil befolkningen til at forsørge sig selv²⁰og dermed afføder forsørgelsesmentalitet. Med andre ord: at forsørgelsesordningerne hindrer markedets naturligefunktion. Begge synspunkter har som implicite kausale forudsætninger, atingeneller mindre rundhåndedeforsørgelsesordninger vil motiverede forsørgede til at prøve selv at sælge deres arbejdskraft, evt. til lavere løn end nugældende, og atmarkedetvil sikre sådan (billigere) arbejdskrafts afsætning. Ræsonnementet gælder ikke landbrugsstøtte.

Fig. 8.1 Flere danskere end nogensiden må bede om hjælp til at holde jul for. Roald Als, Politiken, 26. dec. 1996²¹

Den økonomisk-teoretiskebaggrund for postulatet er at finde i monetarismeneller ‘supply side economy’, ‘udbudsøkonomi’. Teorien diskuteres nærmere i kap. 8.4.0 og 8.4.1.4. Der savnes empiriskbelæg for postulatet. Til gengæld modsiges det på empirisk grund i den seneste undersøgelse fra AUC²².

Arbejde: tvang eller frihed ?

Med en Esping-Andersensk formulering kan man sige, at forsørgelsesordningerne frigørde personer, der er omfattet af ordningerne, fra tvangen til at prøve at sælge arbejdskraft (kap. 2.11). Arbejdsløshedenudgør jo præcis forskellen mellem antallet af mennesker, der ønsker at sælge arbejdskraft, og antallet af stk. arbejdskraft, som offentlige og private arbejdskøbere ønsker at købe. Efterlønsordningenhar tilladt, at individet vælger arbejdsfrihedi stedet for arbejde eller arbejdsløshed. En tid lang tillod 200 timers reglen et problemløst valg af (lidt) arbejde.

Valgfrihed som problem

Netop denne valgfrihedanskues af nogle af debattørerne for et socialt problem. Jørn Henrik Petersen²³, professor i socialpolitik ved Odense Universitet, og medlem af Socialkommissionen, anser de stadig flere tidlige erhvervsophør som en trussel mod fremtidens økonomi og socialpolitik.

Færre tilkendte førtids-pensioner betyder ikke færre invaliderede

At beskrive det sociale problems omfangved en talopgørelse over, hvor mange der har fået tildelt en social ydelse, er problematisk. At tage antallet af >67årige som beskrivelse af, hvor mange der på grund af alder har et forsørgelsesproblem, er selvsagt misvisende.²⁴At tage antallet af førtidspensionister som udtryk for, hvor mange der har mistet erhvervsevne, er i mindre grad misvisende. Dog: afslagpå pension kan ikke tages som udtryk for, at personen har salgbar erhvervsevne. I årene 1993-2000 ser vi (tab. 8.9, p. 250) en betydelig nedgang i antallet af førtidspensionsbevillinger. Det udtrykker en administrativ stramning af tildelingen og en tildeling af pensioner på lavere niveau end tidligere. Ikke på grund af færre nedslidte, men netop: en administrativ stramning. Denne praksis blev af Højesteret kendt retsstridig d. 22. december 1999. Alligevel kan talopstillingerne i tab. 8.9, med forsigtighed tages som et brugbart udgangspunkt for diskussion af typer af problemer, der knytter sig til en del menneskers funktioner og funktionsproblemer i Danmark i 1990’erne. Herom kap. 8.4.0.

Den ønskelige konkurrenceforvridning.

Selv ikke de mere jubel-liberalistiske debattører i 1990’erne regner realistisk med, at velfærdsordningerne skal afskaffes. Diskussionerne må derfor handle om ordningernes indretning. Her har et nærmest uløseligt problem været: kanvi undgå, og skalvi undgå, at foranstaltninger for den ene og den anden gruppe sociale klienter ‘forvrider konkurrencen’i forhold til den antagne normaltilstand: konkurrence mellem arbejderne på det ’almindelige’ arbejdsmarked. En del indehavere af frisørsaloner har med irritation set ledige etablere frisørsaloner med iværksætterstøtte eller igangsætningsstøtte. Samme diskussion høres knap nok, når landbrugere søger eksportstøtte ved faldende flæskepriser (18. juli 1998). Men selve eksistensen af ydelsesordninger er jo udtryk for, at konkurrencensprissætning af menneskers arbejdskraft ikke er socialt acceptabel. Hvorfor diskussionen rettelig bør handle om, på hvilke måder, i hvilket omfang og med hvilke virkninger konkurrencen skal forvrides.

8.4 Sociale institutioner og ydelser: ‘AKTIV’-ideologien, ‘pakker’, ‘kampag­ner’, ‘forsøg’. Nyliberalismen.

8.4.0   Diskussionstemaer, institutions- og ydelsesudvikling.

Udgiftsvækst

Et hovedtema i den socialpolitiske debat om indretning af det sociale ydelsessystem i 1990’erne har været: hvordan bremser vi væksten i overførsels­ind­komsterne. Herom nedsattes en kommission: Socialkommissionen (1991-1993).

Hvordan indoktrinere arbejdsideologien?

Et andet hovedtema i den socialpolitiske debat i 1990’erne har været: hvordan indretter vi forsørgelses­lov­giv­ningen, så den indoktrinerer arbejdsideologien? Dette hovedtema afspejler en for næsten alle partier fælles frygt for, at unge og langtidsledige og indvandrere og handicappede skal vænne sig til, at det er fint at leve af overførselsindkomst, uden at føle trang til at yde noget ’til gengæld’.

De to hovedtemaer anskues i debatten som målog middeli for­hold til hinanden: arbejdsiver kan være et middel til at mindske behovet for overførselsindkomster – og lavere over­førselsindkomst benyttes som middel til indlæring af arbejdsiver.

Hvordan flytte byrden fra de offentlige kasser?

Et tredje hovedtema i den socialpolitiske debat har været ansvar: hvordan kan vi mindske de offentlige udgifterved at få flyttet byrdenved løsning af individets problemer væk fra det offentlige?²⁵Formen kan være: a) læg ansvaretfor løsning af ledighedsproblemet over til den ledige. b) læg ansvaretfor jobfastholdelse af den syge hos virksomheden.c) læg ansvaretfor integrering af den handicappede hos virksomheden. d) læg ansvaretfor stimulering af den gamle hos søn, datter, voksne pårørendei lejligheden eller nabolaget.

’Kvalitet’ i socialt arbejde

Et fjerde hovedtema i 1990’ernes har været kvalitet i det sociale arbejde, under hvilken paraply problemer vedr. ventetid, sagsbehandlingstid, anke, partsrettigheder, dobbeltadministration, brugerindflydelsebliver debatteret.

Sidetemaer:

Hovedtemaerne følges af flere sidetemaer, målsætninger, spørgsmål:

1. hvordan tydeliggør vi for den ledige (og de andre), hvor meget hun tjener mindre end en arbejdende? i det hele: få folk til at måle sigmed de arbejdende?
2. hvordan mindsker vi ledighedstallet?
3. hvordan øger vi beskæftigelsen
4. hvordan skaffer vi den service(daginstitutioner, handicap­hjælpere, hjemme-hjælp, hjerteoperationer, myndig­hedsafgørel­ser (hurtige og forståelige), uddannelses­pladser), som befolk­ningen mener at have ret til?
5. hvordan skruer vi befolkningens forventningertil kvaliteten af den offentlige service ned, uden at de undlader at stemme på os?
6. hvordan skærer vi ned på dagpenge, kontanthjælp, pensio­ner, .., til enkelte grupper, uden at alt for mange andrebliver utilfredse?
7. hvordan mindsker vi befolkningens efterspørgsel efter offentlig service, uden at de bliver utilfredse med os?
8. hvordan får vi de offentligt ansatte til at levere en kvalitativt bedre servicetil samme løn?
9. hvordan løser vi forsørgelses- og serviceproblemerne, når der i år 2030 forventes kun at være 2 ervsaktive for hver ældre (mod nu 3)?
10. hvordan forbedrer vi forholdene for de unge familier, så de føder nogle flere børn og bliver lidt mindre stresse­de, mens børnene er små?
    • alt sammen uden at flå flere skattekroner fra folk (på en måde), så de bliver vrede på os?
11. hvordan mindsker vi (kommunernes tilbøjelighed til) kassetænkning?
12. hvordan får vi forbedret konkurrenceevnen og øget mobilitetenpå arbejds­markedet?
13. hvordan får vi ‘passive’mennesker til at være ‘aktive’?
14. hvordan gør vi et-eller-andet ved de mest afvigende, så vi ‘integrererdem i samfundet?
15. hvordan skræmmer vi indvandrerevæk, hhv. til at blive væk – herunder: hvordan bruger vi sociallovgivningen til det?

Nummereringen angiver ikke en prioritering.

De mange problemer  – de mange løsningsforslag

Vi og oser politikerne, som er enige om, at spørgs­målene er centrale og relevante. Til gengæld er der forskellige grader af uenighed om de på bane bragte løsningsforslag:

1. fjern de ledige fra ledighedsstatistikken,
2. stramkontrollenmed de ungeledige,
3. intensivérarbejdsformidlingsindsatsenover for den enkelte ledige,
4. ansæt nogle flere i den offentlige sektor,
5. giv de private virksomheder tilskud(evt. vikartil­skud), så de ansætter flere og/eller andre,
6. sæt lønnen ned(for unge,langtidsledige, handicap­pede, indvandrere, ..) så de private og offentlige arbejds­givere ansætter flere,
7. sæt dagpengehhv. kontanthjælp ned, så de ledige bliver mere ‘motiverede’eller får større incitament til at (søge) arbejde (og så de i arbejde værende bliver mindre motiverede til at kræve mere i løn),
8. udviduddannelseskapacitetenog/eller forøg antallet af uddannelsespladser,
9. betal folk for at tage orlov,
10. betal folk for at føde/opfostre børn,
11. lad (nogle) folk selv betalefor (nogle af) de offent­lige ydelser – så vil de efterspørge mindre og/eller mindske det offentliges udgifter til pgld. formål,
12. få de offentligt ansattetil at løbe hurtigere,
13. få brugernetil selv at bestyre (og overholde) institu­tio­nernes bevilling
14. skær ned på pensioner,dagpenge, kontanthjælp, børnefa­mil­ieydelse, medicin-tilskud, .., til modtagere, der har indtægter over en vis størrelse
15. tving amterog kommuner til at gøre noget mere (for at revalidere, be­skæftige, betjene, operere, …)
16. lad staten betale kommunernes merindsats, så vil de gerne aktivere ledige, betjene børnog gamle osv.
17. holdindvandrernei landet økonomisk nede – det holder de andre ude.

Det samlede billede af politikeres og institutioners syn på de sociale problemer 1990-2000 og de mulige løsninger herpå er netop så kalejdoskopisk, som ovenfor antydet.

I senere afsnit skal jeg ved gennemgang af debat, institutions-, ydelses- og lovgivningsudvikling 1990-2000 søge at beskrive, hvilke af de ovennævnte spørgsmål og svar, der indgår i forbindelse med de enkelte lovændringer (kap. 8.4.1-6). Fremstillingen kan ikke blive fuldtud dækkende, bl.a. fordi kilderne ikke afslører alle motiver hos alle politikere. Hovedlinjer tør jeg dog tegne.

FIG. 8.2 Menneskesynet: det normale ARBEJDENDE MENNESKE

Fra Socialkommissionens reformforslag – resumé (forsiden).

Det arbejdende menneske

 ‘fra forsørgelse til aktivering’ i socialpolitik (?)

Den ideologiske frontfigur i 1970’ernes og1990’ernes socialpolitikdebat og i lovændringer inden for arbejdsmarkeds- og bistandslovgivningen har været det arbejdende menneske – det normale menneske.²⁶Men – hvad adskiller 1990’ernes socialpolitik fra 1970’ernes? En officiøs undersøgelse²⁷taler om, at dansk socialpolitik i 1990’erne blev omstillet “fra det tidligere så dominerende forsørgelseskoncept til et nyt aktiveringskoncept“. Men: er der sproglig eller politisk dækning for at hævde, at 1970’er lovgivningen byggede på et forsørgelseskoncepteller en passiv-linie? Og: hvad er egentlig betydningsindholdet af aktiveringskonceptet?

1970’er reformen: Forsørgelseskoncept?

1970’er reform: intervention som 
1) sikrer den enkelte arbejdsmulighed
og
2 påser den enkeltes udnyttelse af muligheden

Som nævnt (p 137ff) blev 1970’er socialreformen til i en kontekst, hvor politikerne²⁸mente, at det er både ønskeligt og muligt, at staten via en penge- og finanspolitisk styring af totalefterspørgslen skaber fuld beskæftigelse (makro-niveauet). Konjunkturbestemt arbejdsløshed er derfor et midlertidigt fænomen det er både ønskeligt og muligt, at statsmagten (incl. kommunerne) intervenerer i den enkeltes tilværelse (mikro-niveauet) med tilbud om hjælp ved midlertidigt indkomstbortfald, og med tilbud om – via revalidering eller uddannelse – at den enkelte kan øge sine muligheder på et arbejdsmarked med stor arbejdskraftefterspørgsel.

På lov-niveauet udmøntedes disse tanker i en trygheds-målsætning: den samlede hjælp til personer, ramt af midlertidigt indkomstbortfald, skulle være så stor at det modvirkes at pågældendes og familiens levevilkår i væsentlig grad forringes (BiL § 37.1) (forsørgelseskoncept) en aktiv-betingelse: en forudsætning for hjælps modtagelse er, at den enkelte i tilstrækkelig grad har udnyttet sine arbejdsmuligheder (både på ansøgningstidspunkt og senere, VJ) (BiL § 28) (arbejdsbetingelse) en opsøgnings-pligt: kommunen var senest efter 3 mdr.s modtagelse af hjælp forpligtet til at tilbyde råd og vejledning med henblik på at vurdere, om der var behov for anden hjælp end blot den økonomiske – herunder at kontrollere, at pgld. levede op til pligten til at udnytte sine arbejdsmuligheder (BiL § 41, SDPL § 47).

Påstanden om ‘forsørgelseskoncept‘ er misvisende

Efter lovenes ordlyd er det altså misvisende at karakterisere bistandslov og sygedagpengelov i 1970’erne og 1980’erne som byggende alene på et forsørgelseskoncept– de byggede i høj grad også på en kommunal pligt til at holde sig informeret om klientens eventuelle arbejds(u)lyst og intervenere i forhold til samme. De byggede også på det mindste indgrebs princip(ikke lovfæstet, men socialrådgiveruddannelses-fæstet!): at det offentliges intervention skal igangsættes – og kun skal igangsættes -, hvis den konkrete klients situation tilsiger det.

Der har igennem 1980’erne været nogen politisk snak om, at kommunerne var for løsagtige mht. opfølgning (mest fra Christiansborg-politikere!). Men evt. manglende kommunal opfølgning tilsiger vel anden indsats end ændring af loven, f.eks. stramning af revisions- og/eller refusionsbestemmelser.

1990’erne: Aktivering – betydningsindhold?

1 Aktivering: indsats for job – holder unge fra kontanthjælp

At finde et entydigt betydningsindhold i politikernes og lovgivningens brug af ordet aktiveringer vanskeligt. I 1990 bistandslovændringen (‘Ungepakken’) var forskriften, at alle 18-19 årige kontanthjælpsansøgere skulle skaffes job inden for 2 uger. Her bestod aktiveringaltså i en offentlig indsats for at bringe de unge i ‘normalsituationen’ arbejde. Socialministeren antog, at ‘truslen’ om arbejde ville afholde en del (arbejdssky) unge fra at søge kontanthjælp.

2 Aktivering: træning – i stedet forjob-tilbud

I 1993-1994 årenes Arbejdsmarkedsreformforeskrev offentlig indsats: fremryk-ket aktivering, hvori indgik individuel handleplan, som skulle øge chancerne for at bringe den ledige tilbage i job, i form af individuel jobtræning. Arrangementet blev markedsført under overskriften ret og pligt til aktivering. Samtidig afskaffedes retten til arbejdstilbud (jobtilbud)og den dertil hørende optjening af dagpengeret, og for unge <25 år ydes lavere dagpenge. Dagpengevarighed nedsattes. Altså: i økonomisk henseende forringede rettigheder.

3 Aktivering: den “mindre indsats” – den direkte og planlagte vej til job

4 Aktivering: at være et sted, hvor man har nogen at være sammen med

Opdelingen i 1997 af bistandsloven i 3 love, incl. Lov om Aktiv Socialpolitik (LAS) har også Aktiveringsom værktøj. Her bliver vanskelighederne med indholdsbestemmelse iøjnefaldende. Aktiveringforeskrives som den mindreindsats, over for klienter, hvis eneste eller hovedsagelige problem er ledighed, thi “Aktivering (er) En vej til at forsørge sig selv”²⁹. Ministeren skriver i kapitlet, under rubrikken “Aktivering virker” om ‘Kirsten’, som er for tørstig, og som mest kommer i drukskuret, at hun har haft megen glæde af at være aktiveret i et lokalt værested for sindslidende, og at hun var ked af at skulle ophøre der, fordi en anden skulle have pladsen. I det tilfælde var aktiveringaltså ikke en vej til at forsørge sig selv – så “virker” svarer altså ikke til kapiteloverskriften. I LAS foreskrives revalideringsom den større indsats,hvis aktivering ikke er nok til at overkomme klientens problemer og bringe ham/hende tilbage til arbejdsmarkedet. Men når så revalidering mislykkes? Ja, så bliver klienten sendt tilbage til aktivering. Summa summarum: små problemer: aktivering. Store problemer: revalidering. Rigtig store problemer: aktivering.

Aktivlinien: fra indsats efter behov tilindsats i alle tilfælde

Sammenlignet med 1970’ernes Bistands- og Sygedagpengelov er der altså på vedr. indsatsisær den forskel, at mens man i 1970’ernes lovgivning skulle iværksætte indsats, når klientens situation tilsagde det, ja så skal man i 1990’ernes aktiv-linie lovgivning iværksætte indsats (aktivering) hvad enten klientens situation tilsiger det eller ej. Eller med andre ord: man har strammet den sociale kontrolog aktivitetstvangenfor klienterne.

Aktiv-linien: lavere levestandard skal “motivere”

De lovændringer, som er gennemført under overskriften Aktiv-linienhar det tilfælles, at de mindskerklienternes økonomiske rettigheder: dagpenges varighed, dagpengenes højde for unge, kontanthjælpens højde. Kun for de unge angaves et motiv: de skulle motiverestil at uddanne sig. I øvrigt har de lovene vedtagende partier opretholdt en majestætisk tavshed i 1990’erne. Jacob Torfings undersøgelse siger ikke meget om dagpengerettens indplacering i en aktiverings-tankegang.

I det følgende skal refereres til Socialkommissionen udredning (1990-1993) og den debat, den afstedkom. Kommissionen havde tidl. socialminister Aase Olesen (B) som formand, og dens undersøgelser og forslag giver en god pejling af det ideologiske fællesgods bag problem­forståelse og løsningsforslag. Kommissionens forslag er i vid udstrækning lagt til grund i den efterfølgende lovgivning.

Skrækvision: at de arbejdende vil fornægte de arbejdsløse

I centrum af billedet står som nævnt det arbejdende menneske– manden midt imellem den unge (som snart skal træde ind i arbejdslivet) og den gamle (som har forladt arbejdslivet). Kommissionen erklærer, at

“Hvis ikke den enkelte i størst mulig udstrækning stræber efter at forsørge sig selv, smuldrer forudsætningen for, at fælles­skabet kan og vil sikre forsørgelsen for alle dem, der ikke kan klare sig selv.”³⁰ “Det skal kunne betale sig at arbejde, at uddanne sig og at deltage i aktive tilbud frem for at være på passive ydelser”³¹

Middel og målestok:  mere til den arbejdende

At “det skal kunne betale sig …osv.” er fælles tankegods for Socialreformkommission i 1960’erne og Socialkommissionen i 1990’erne: mennesket har det bedst og er mere værd for samfundet (dvs. skal have højere indkomst), når hun producerer til gavn for samfundet, end når han ikke gør det. Og mennesket ønsker selv at kunne forbruge mere, snarere end mindre, og kan derfor motiverestil den ønskede adfærd gennem præmieringaf hans/hendes produktive indsats, hhv.straffor undladelse.

Revalideringstanken i socialreformen i 1970’erne havde samme udgangspunkt. Og for så vidt var 1970’er-reformens regler om ‘90% dagpenge, dog max et vist beløb’ kombineret med Bistandslovens § 37 stk. 1 “det modvir­kes, at pågældendes og familiens levevilkår væsentligt forrin­ges” udtryk for det samme: den ledige eller syge skulle kunne tjene mere ved (igen) at blive rask og gå på arbejde.

Socialreformkommissionen: mennesket vil helst arbejde

Der, hvor vandene skiller mellem Socialreformkommissionen og Socialkommissionen, er synet på menneskets motiver / karakter. Social­reformkommissionen lagde til grund, at indbyggerne af sig selv foretrak arbejdetog dermed den højere indkomst, så man kun behøvede intervention, når det var sandsynligt at personen havde særlige problemer, som pgld. ikke (umiddelbart) ved egen hjælp kunne komme over, og dermed behov for indsatsen.

Socialkommisisonen: der må tvang til –

Til forskel herfra argumenterer Socialkommissionenud fra et mere ur-liberaltgrundsyn (se p. 235): hvis mennesket endnu ikke har bevist sin normalitet, eller hvis det gennem længere tids ledighed ser ud til at kunne finde på at aflære normaliteten, så skal samfundet sætte ham eller hende i nødvendighed af at arbejde. Nødvendigheden kan bestå i pligtmæssig aktivering som forudsætning for udbetaling af socialhjælp. Til gengæld, mere social-liberalt: hvis mennesket har bevist, gennem opnåelse af normaljob på normalvilkår igennem længere tid, at det har indlært normaliteten, så bør samfundet præmiere det med en indkomstsikring (tryghed) på relativt højt niveau. Men udgangspunkt er de ur-liberaleantagelser om (risikoen for) menneskets iboende dovenskab og om at risiko for sult er det mest effektive incitament. Samme tankesæt tillægger kommissionen skatteyderne, i kommissionens skrækvision: at skatteyderne skal fornægte de arbejdsløse/arbejds-frie.

Empirien: de ledige vil gerne arbejde

Er der empirisk belæg for den “almindeligt anerkendte” ur-liberale dovenskabs-tese? Spørgsmålet er belyst i en undersøgelse af befolkningens “ikke-økonomiske motivation”: 81% af 18-59 årige udtaler enighed i udsagnet “jeg ville være glad for at arbejde, selvom jeg ikke havde brug for pengene”. Under-analyser viser kun lille forskel mellem holdningen hos ledige og i arbejde værende.³²I samme publikation vises også, at ufaglærte i samme omfang som uddannede kommer i job under opsvinget 1994-2000. Altså: det er tilsyneladende arbejdskraftefterspørgsel snarere end uddannelsesniveau, der bestemmer, om ledige kommer i job.

 .. tvang – især for langtidsledige og unge.

Socialkommissionen var ret bekymretfor især de unges normindlæring i tilfælde af ledighed: en bekymring, der affødte kommissionens forslag om en ganske tæt kontrol af de unge, så de indlærer normaliteten, at have pligt for ret: pligttil at gøre noget af samfundetønsket, til gengæld for rettil underhold (aktiveringspligt). Til samme indlæringstema hører, at det kommer til at stå helt klartfor de unge, at de er mere værd (nemlig en højere indtjening), hvis de selv skaffer sig et normalt jobend hvis de fortsat er afhængigeaf en offentlig forsørgelse. Men også for de ikke længere helt unge foreslås mere stram social kontrol: “..ledige skal fortrinsvis have frivilligetilbud. Kun på den måde bliver aktiveringssystemet menneske­værdigt… For langtidsledige og andre med stor risiko for udstødning skal aktiveringen dog i højere grad bygge på en aktiverings­pligt“.³³Sanktionen for tilsidesættelse af pligten er: nul kroner i understøttelse/ kontanthjælp.

Fald i ung-domsledighed: politik eller demografi?

Kommissionens arbejde blev foregrebet med ungepakkeni 1990, med Ungdomsydelse: unge <20 år, som søger kontanthjælp pga. ledighed, skal gives arbejde i indtil 20 timer som modydelsetil kontan­t­hjælp. Siden blev ydelses-niveauet for ledige unge sænket, på kontanthjælp- og dagpengeområdet, ang. med det formål at motiverede unge til at søge job eller uddannelse. Fra 1993 til 2000 faldt antallet af 16-24 årige ledige med 43.000, fra 56.000 til 13.000. Det er blevet udlagt som en triumf for politikkenat motiverede unge via lave ydelser. Ganske vist sank antallet af 16-24 årige i samme periode med 96.900, fra 659.100 til 566.200³⁴. Så faldet i ungdomsledigheden kan måske med mindst lige så stor ret udlægges som en triumf for demografien.

1970’er-reformen forudsatte arbejdskraftefterspørgsel

Socialreformen i 1970’erne forudsatte, atstatsmagten sørgede for fuld beskæftigelse, atder normalt ville være arbejdskøbere, der efterspørgerden arbejdskraft, som mennesker ønsker at sælge, og atder derfor kun var behov for at hjælpe mennesker med midlertidige vanskeligheder over konkrete pro­blemer. Socialkommis-sio­nen udtalte lidt besværgende, at “målet om fuld beskæftigelse (må) fastholdes”.³⁵Den sagde ikke noget om, hvordandette mål skal søges opnået, og den troede nok ikke rigtig på, at der som hovedregel vil være efterspørgsel efter alle. Social­kommissio­nen lagde vægten på at få mennesker til at konkur­rere om (de færre) jobs – og at ‘motivere’dem til det, hvis de efter en tid synes at være for lidt motiverede af sig selv. Med andre ord: ledig­heden konstituerer behov for at gøre noget ved de ledige.

“Det skal altid kunne betale sig at arbejde..”

Socialkommissionen angav at bestræbe sig for at indrette forslagene efter at ‘det skal altid kunne betale sig at arbejde‘. I forhold til dette princip lod kommissionen et væsentligt problem stå uløst: fradragsprincippetfor modtagere af kontan­t-hjælp og arbejdsløsheds­dag­penge. Dagældende hovedregel var jo 100% fradrag i kontanthjælp (enkelte und­tagelser), og et timetal-baseret fradrag i dagpenge. Kommissionens forslag var 80-100% fradrag i dagpenge/­kontanthjælp, hvilket ikke levede op til ‘det skal altid kunne betale sig at arbejde‘ tankegangen. Og med kommissionens forslag om en grundydelse på 7500 kr/md i grundydelse for de fleste, vil der ikke være noget økonomiskincitament til at tage noget job, der giver mindre end 7500 kr/md. På det punkt er timetal-baserede regler om supplerende dagpenge bedre i over­ensstemmelse med socialkommissionens overordnede hensyn end kommissionens eget forslag.

Socialministeriets rapport Kontante ydelser til flygtnin­ge og danskere(april 1994) havde tildels samme udgangspunkt. Idet nemlig et centralt postulat i debatten lød: ‘Flygtninge får så høje sociale ydelser, at de ikke kan tjene mere ved arbejde – derved fastholdes de som klienter’. Om fastholdelsesmekanismer skrives mindre i rapporten. Til gengæld punkterer rapporten de fleste myter om flygt­ningenes himmelhøje månedlige kontanthjælp (og danskernes do.).

Konkurrence: du skal kunne sammenligne dig med de arbejdende

I perioden er vedtaget flere lovændringer med formålet at lette sammenligning mellem arbejdendes og kontan­thjælps­modtageres indkomst, senest og mest omfattende med ‘bruttoficering’af kontanthjælp mv., fra 1. januar 1994 (se afsnit 8.4.1.5). En tidligere bestræbelse i samme retning var reglen om forældrebetaling for daginstitutions­brug efter særlig beregnet indkomst for kon­tanthjælpsmodtagere (1989).

Af sidetemaerne vil kamp mod ledighedstal, den dyre socialpoli­tik,kvalitetog indvandrere kort blive behandlet her. De andre sidetemaervil blive omtalt i forbindelse med gennemgangen af lovændringer­ne nedenfor.

At mindske ledighedstal: Orlov

Orlovs-ordningerne fra 1993.. har dels haft det formål at reducere arbejdsud­buddet og dermed mindske ledigheds­tallet, dels har de haft familiepolitisk og uddannelses­politisk formål. Ordningerne var været en succes for brugerne: i 1994, 1995 og 1996 har 51.000, 82.000 og 63.000 i gennemsnit været på orlov. De første for­læn­gelser af barselsorlov, og adgangen til nogle få ugers faderorlov vakte ikke nævne­værdigt postyr. Men 1993-lovgiv­ningen, med børnepas­ningsorlov (som ret), uddannelses­orlov og sabbatorlov (som mulighed) har fået både private og offentlige arbejdsgivere op på barrikaderne. Især har børnepasnings­orloven vakt postyr – ikke mindst fordi sygeple­jersker og andre social- og sundhedsarbejdere i stort tal har benyttet ordningen. Men også private arbejdsgivere vånder sig. De mener, det er alt for besværligt og dyrt at skaffe afløsere. De synes ikke at foku­sere på med­arbejdernes lyst til i en periode at være fri for at gå på arbejde (flere under­søgelser viser, at ansatte i social- og sundhedssektoren oplever jobbet som stressende og belastende – kunne der være en grund til at gøre noget ved det?) – men på, at det er svært at skaffe rutinerede og specialiserede vikarer for rutinerede og specialiserede medarbejdere. Politikerne har i april 1994 søgt at mindske problemerne ved at indskrænke orlovsretten og siden ved at nedsætte ydelse under orlov. Sådan er det lykkedes at få meget færre til at vælge orlov (27.600 i år 2000)

Sparekrav:

Doktrinen om den for dyre socialpolitiklå til grund for lovvedtagelsen (dec. 1993) om indtægts­regulering af FP-grundbeløb også for de over-70-årige.

Kvalitet: synlighed

sammenligne-lighed

mindsterettigheder

Kvalitet i betjeningen af kunderne i socialvæsenet i videste forstand er blevet debatteret en del – ikke mindst under indtryk af især kommunernes forsøg på at vride mere service ud af personalet. Socialministeriet har fortsat forsøgs–og kampagne–linien fra 1980’erne (frikommuneforsøg, SUM-forsøgm.v.), og har i skriftserien “Sociale tendenser” markedsført erfaringer med god servicefra forsøg i enkelte kommuner. I februar 1994 lancerede Socialmini­steriet temaet “Indsatsen for udstødteog mennesker med sindsli­delser” til brug for kommunernes (ikke længere obligatoriske) so­cia­le planlægning i 1994, og udsendte hefterne “Kommunestyre og socialt ansvar” og “Synligt for borgerne” for at motivere en bedre kva­li­­tet i det sociale arbejde. I “Synligt for borgerne” foreslog ministeren at byrådene skulle vedtage kvalitets­målfor den kommunale sociale service, og giver eksempler på sådanne kvalitets­mål, som nok vil kunne få én og anden borgmester til at ømme sig over kommunekassen. I samme hefte annoncerede ministe­ren, at hun fra og med 1995 i “Sociale tendenser” vil præsentere et socialt danmarks­kort, hvor standarden for den sociale service i landets kommuner kan aflæses. Og ministeren erklærede, at “..sikring af borgernes mindsterettighedervil spille en større rolle end før”. Hvori disse mindsterettigheder består, præci­seredes ikke. Antagelig er ordvalget en afspejling af en i EU-organerne verserende debat om Unionens socialpolitik. Heri indgår begrebet basic rights, men betydningsindholdet er ca. så upræcist som ministerens.

Kvalitet: handlings-planer

Kvalitet-kravet er af flere udredningsudvalg og af politiker­ne søgt indskærpet over for administratorerne af de sociale ydelser – modeordet i så henseende er handlings­plan. På arbejdsformidlingsområdet er det sket i form af arbejdsmarkeds­reformens krav om en “individuel handlingsplan for, hvordan mulighederne for at få varig beskæftigelse på det almindelige arbejdsmarked kan forbedres” – og enhver, der skal placeres i jobtræningstilbud, skal have udarbejdet en sådan plan (1993). På bistandslovområdet er handleplanindføjet som pligtmæssigt element ved anbringelse af børn (1992), og ved godkendelse af revaliderings­bevillingefter BiL § 43 (1989). Samme tankegang, men ikke med samme eftertryk, ligger til grund for ’ungdomsydelsen’ (1990).

Kvalitet:sagsbehandlingstid

Hvordan kvaliteteni det sociale arbejde er blevet udviklet, og hvad de administrative strukturer betyder for kvaliteten, er ikke undersøgt systematisk. Som ovenfor nævnt har en del kommuner fra sidst i 1980’erne sammenlagt skole-, kultur- og socialom­råderne eller på anden vis én eller flere gange omstruktureretklientbetjeningen. Mange kommuner har i flere omgang specialiseretforvaltningerne. Ikke mindst for klienter med længerevarende problemer har det medført, at klienten skal holde styr på mange del-sager og vikarer for sagsbehandlerens vikar³⁶. Der har også været betydeligt gen­nemtræk i socialchef-kontorerne(en uofficiel optælling af med­lems­listen for social­chefforeningen viser en udskiftning på 30% i et enkelt år) og stor udskiftningblandt det personale, som betjener klienter. Disse forhold, kombineret med en vækst i klienttallet, som ikke tilnærmelsesvis er blevet fulgt af en udvidelse af persona­let, har medført lange vente­tiderfor klienterne, også ved akuthen­vendelser, samt uklarhed om kompetenceog usikkerhed om sags­behandlingstider. Disse forhold medvirker til stress og util­freds­hed hos sagsbehandlerne med den tid og indsats, de kan yde den enkelte klient. Hvilket igen foranlediger sygemeldin­ger og jobskift, og dermed drejer den onde spiral en gang ekstra. Hvor meget sådanne problemer er et storbyfænomen, eller hvor meget det er generelt for landets 275 kommuner, har jeg ikke under­søgt.³⁷Med Lov om sagsbehandling og retssikkerhed (L 453/ 10.06.1997) har Folketinget forpligtet kommunerne til mere brugervenlig sagsbehandling i hvert fald mht. afgørelsestider og procedurer. Det har affødt en del protester fra kommunernes side.

retssikkerhed: mindskede ankemuligheder

 Retssikker-hed via Højesteret 1999

Om retssikkerhed som kvalitet i det sociale arbejde: individets ret til at få den lovhjem­lede hjælp, og få den, når behovet er der, er der først i perioden kun lidt debat (dog: en del debat om retsgarantier for børn og for forældre ved tvangsfjernelse af børn, i Graversen-udvalget: lovændringer 1992). Ét aspekt af retssikker­heden er hurtighedi sags-behandlingen: sociale problemer er ofte akutproblemer, og ventetid er i sig selv en underminering af retssikkerheden. Et andet aspekt af retssikkerheden er an­kemu­lighed: netop fordi afgørelser i sociale sager bør træffes hurtigt, vil fejl uundgåeligt indtræffe – og derfor er der et klart behov for mulighed for anke. På dette område har politiker­ne indskrænketog forringetankemulighederne. Ved social­reformen i 1970′ erne oprettedes et af statsamtmanden uafhængigt ankenævn, fordi statsamtmandens tilsynsrolle med kommunens forvaltning gav et habilitetsproblem: en klage over den kommunale afgørelses ulovlighed kunne sætte spørgsmålstegn ved amtmandens tilsyn. Statsamt­manden har stadig tilsynet med kommunen, og fik i 1991 igen rollen som leder af ankesystemet på amtsniveau. Et tredie aspekt af retssikkerheds-diskussionen er knyttet til ‘moderniserin­gen‘ af de sociale afgørelser: en del bevillingerudregnes v.hj.a. EDB-pro­grammer. De er oftest uigennemskuelige for klienten (og for sagsbe­handleren). Hvis programmet er opbygget i tilknytning til ministerielle vejledninger, bliver vejledningen bindende – thi programmet følger jo vejledningen!³⁸I 1999 og 2000 kom så chocket i retssikkerhedsspørgsmålet. Højesteret underkendte Den Sociale Ankestyrelse i en sag om tildeling af førtidspension: i to principielle sag blev det fastslået, at Ankesystemet havde støttet en retsstridig, for lav, fastsættelse af erhvervsevnetab – og at man derfor havde snydt klienten for hendes retmæssige pension (se også p. 236). 2800 pensionister fik med tilbagevirkende kraft ændret afgørelse til en højere pension.

bruger-bestyrelser

‘kollektivisering’ af problemerne

En styringsteknik, der har vundet stærkt frem – i 1980’erne under megen debat, i 1990’erne næsten uden debat – er bestyrel­se-formen: vuggestuebestyrelser, skole­bestyrel­ser, børne­have- og fritidshjembestyrelser m.fl. Også på ældreområdet har kommunalbe­styrelserne i stort omfang ladet vælge rådeller bestyrelser, enten ved direkte valg eller sammensat af forskel­lige interessegrupper, f.ex. pårørende eller foreninger. Disse organisationsformer markedsføres altid under overskriften ‘bruger-indflydelse’og kvalitet. Fra min tid som kommunalpoli­tiker kan jeg berette, at et ofte internt, men sjældnere udadtil, brugt argument for sådanne strukturer er kom­munalpoliti­kernes ønske om at flytte prioriteringsslagsmålenevæk fra rådhuset og ud til bru­gerne. Eller, for den sags skyld, til den kollektive hjemmepleje– så er det hjem­mehjælpergrup­pen, der be­slutter, at fru Hansen må undvære rengøringen i denne uge, fordi hr Pedersen har fået det dårli­gere. Byrødderne har den ind­flydelse, som består i at fastsætte budgettet. Formelt er det byrådets ansvar at bestemme niveauet for ydelser til individer. Men ved delega­tion til underordnede kollektive organer fralægger byrådene sig reelt ansvaret for ydelsen på individniveau, og gør hr. Pedersens forværrede sygdom til fru Hansens problem. Herigennem foregår en del politisk ansvarsfor­flygtigelse. Se kap. 9.4.0

Hovedlinie: handlings- og kontrol bestemmelser føjes til forsørgelsesregler.

Et gennemgående træk i 1980ernes og især 1990’ernes lovændringer vedr. social bistand, sygedagpenge og arbejdsløshedsforsikring var, at folketinget har tilføjet ydelsesbegrænsendesupplerende tildelings– og udmålingsregler, regler som handler om kommunens og A-kassens kontrolmed ydelsesmodtagerens psykiske habitus (rådighed), og som indebærer handling/indsats fra det offentliges side, og lavere ydelser til klienten. Udviklingen indebar således en integrationaf forsørgelsesydelsermed behandlingsydelser. Eksempel: i Sygedagpengeloven: i 1973-udgaven var foreskrevet, at ret til sygedagpenge kunne mistes, hvis den syge afviste at gå i behandling, men i øvrigt fik den syge dagpenge indtil hun enten var rask eller pensionsberettiget. Tillige var foreskrevet, at kommunen senest efter 3 måneder skulle undersøge, om der var behov for at yde indsats udover dagpengenemed henblik på at fremme helbredelsen. Igennem 1980’erne blev dagpengeperioden flere gange tidsmæssigt beskåret, og 3 mdr.s opfølgningen fik oftest karakter af spørgsmålet: ‘er der stadig ret til dagpenge?’

’Et fælles ansvar’: undlad at fyre de syge!

 Hvorefter SDPL tilskynder til fyring.

Med 1989-sygedagpengeloven nedsattes DP-perioden til 52 uger, med det angivne formål at motivere kommunerne til at øge revalideringsindsatsen. I forlæn-gelse af samme lovændring iværksatte Socialministeriet kampagner: “Et fælles ansvar”, projekter om “arbejdsfastholdelse” m.fl., hvori kommunerne tilskyndes til at oparbejde og bruge et kendskab til lokale virksomheder og deres muligheder for at hjælpe sygdomsramte medarbejdere – det kendskab, som 1970’er socialreformen forudsatte, at kommunernes socialforvaltninger havde og brugte! At amters og kommuners egen fyring af syge i så henseende ikke var et godt eksempel, nævntes ikke i kampagnen (se p. 229). Den samme SDPL 852/ 20.12.89 afskaffede statsrefusionenpå dagpenge, udbetalt af offentlige arbejdsgivere. Det vil sige, at den enkelte børnehaveeller det enkelte revalideringsværkstedselv skal bære hele udgiften ved løn under sygdom. Dette er antagelig en kraftigt medvirkende årsag til, at så mange offentligt ansatte fyres efter 120 dages sygdom³⁹. Det blev dog efterhånden så iøjnefaldende problematisk, at man igen i 1999 ligestillede offentlige og private arbejdsgivere (990602 L393) mht. SDP-refusion.

Fremmed-fjendskhed

En stadig mere skinger fremmedfjendsk propaganda især fra Fremskridtspartiets og siden Dansk Folkepartis side om indvandrereog asylansøgere, ikke mindst dem med den tredie mellemøstlige religion, har gjort Danmark pinligt bemærket i andre lande, og hos en del danskere. Men også i Socialdemokratiet og Venstre har indvandrer-antipatien solide rødder. Retorikken og politikken er dobbelt: På den ene side hævder midterpartierne vigtigheden af integration – på den anden side hævder de nødvendigheden af at beskære indvandringen. I socialpolitisk henseende har et vigtigt middel været: sulte-lave ydelser. Første gang med en “integrationsydelse”, lavere end kontanthjælp, i 1999. Den måtte opgives som åbenlyst konventionsstridig. Men der findes udvej til at – se kap. 9.4.0

8.4.1 Ydelsesområderne

8.4.1.1 Ældre- og invalideforsørgelse og -omsorg

Bekymring for forsørgerbyrde

Socialkommissionens udgangspunktvar bekymringfor udsigten til vækst i de offentligt finansierede over­før­sels­indkomster (’for­sørgerbyrden‘), hvis befolk­ningen fastholdt tendensen med stadig tidligere tilbagetrækning fra job. En bekymring som jo var begrundet i 1990-prognosen (tab. 7.2, p 172). Og som 2002-prognosen (tab. 8.2) ikke i samme grad understøtter, selvom prognosens tal for pensionistårgangene i 2030 er ganske meget større end tallene i 2002.

FIG. 8.3 ÆLDREBYRDEN: “TUNGT FOR DE UNGE …”

Socialkommissionens reformforslag, resumé p 14

Hvordan ’motivere’ de ældre til at arbejde længere?

Derfor blev Socialkommissio­nensmål atkonstruere et system af overførsels­ind­komster, der ’motiverer’ folk (i alle aldre⁴⁰) til at søge arbejde, fordi indtje­ningen ved arbejde altid skal være større end ved ikke-arbejde. Et mål var tillige forenkling, incl. afskaffelse af pensionisters ’særfordele’. Ved trang skal pensionister, som alle andre, kunne hjælpes med særydelser via bistandsloven (nu LSS). Socialkommissionens forslag vedr. folkepension gengives nedenfor. Det skal bemærkes, at folkepen­sionen i forslaget forventes overbygget med (snart alle eller næsten alle omfattende) arbejdsmarkeds-pensions­systemer. Bemærk den lave fradragssats: 20% uanset indkomstart (mod nu 60% ved indtægter over ca. 130.000.)

Ikke-bearbejdede virkninger af kommissionsforslaget

Kommissionens forslag betyder samlet en større klemme på pensionisterne: deres nuværende forbrugsmuligheder er understøttet af ’pensionistfordelene’ (f.eks boligydelse). De ville kunne betale den højere, ikke-understøttede pris f.eks. på pensionskasseboliger, hvis de arbejdede ved siden af pensionen, ikke mindst på grund af lavere marginalbeskatning. Og hvis de ikke har helbred til at arbejde, eller ikke kan finde betalingsvillig køber, ja så må de nøjes med det de kan købe for pensionen. En sådan omlægning ville med sikkerhed nedsætte den mobilitetpå boligmarkedet, som i dag er understøttet med lovgivning om boligydelse, hvilket ville medføre større boligknaphed for unge. De forskellige ydelsesområder har virkninger ind over hinanden, så ændringer på ét område får ofte overraskende virkninger på områder, minister og lovgiver ikke var opmærksom på.

Socialkommisisonens forslag på førtidspensionsområdet gør op med ’procent-beregningen’ af erhvervsevnetab. Samtidig foreslås afskaffelsen af gradbøjningerneaf førtids­pension. Forslaget repræsenterer for så vidt en væsentlig forenkling. Det er gennemført med førtidspensionsreformen, 2001, virkning fra 1.1.2003.

Når jeg har valgt at gengive Socialkommissionens over­vejelser forholdsvis fyldigt (også nedenfor, vedr. A-dagpenge og kontan­t­hjælp), er det fordi kommissionens forsøg på at konstruere et sammenhængende ydelsessystem antagelig vil blive stående som centralt i den socialpolitiske debat nogle år frem, og fordi en del af kommissionens forslag faktisk er blevet gennemført. Dette uanset at nogle af kommissionens forudsætninger næppe opfyldes, og uanset at den lader nogle væsentlige praktiske problemer ubelyst.

Holder socialkommissionens forudsæt-ninger?

Ét væsentligt forbehold vedr. kommissionens forud­sætninger må være: vil private og offentlige arbejdsgivere efterspørge så megen arbejdskraft, at der bliver arbejdskraftmangel? Et andet væsentligt forbehold må være: hvis arbejdsmiljø og arbejdstempo er en hovedårsag til det tidligere arbejdsophør, vil mindskede fradrag da være motiv nok for de gamle til at forsøge at følge med på arbejdspladsen?

Regering og folketing har lagt mere vægt på hensynet til stats­finanserne end på hensynet til at motivere til arbejde ved hjælp af lav marginalbeskatning, da folketinget i 1993 besluttede regulering efter arbejdsind­komst (men ikke kapitalindkomst) af folkepensio­nens grundbeløb for >70-årige.

Pensionskasse-ordninger og ulighed

Fordelingspolitikkeni pensionsordningerne gør Socialkom­missionen ikke meget ud af. Oprettelsen af arbejdsmarkeds­pen­sionskasse-ordninger frem til og med 1989 havde til formål 1) på langt sigt at mindske (den statslige del af) forsørgerbyrden ved et voksende antal gamle, samt 2) (jfr. en ellers nærmest uddød ’ØD-diskussion) at etablere fonds til køb af arbejder­- (­repræ­sentant-)ind­flydelse på kapitalejernes beslutninger. At fondsorganiseringaf ældreforsørgelsen på langt sigt vil skabe stor ulighed mellem arbejdergrupper, blev kun lidt debat­teret blandt politikerne i forbindelse med beslutninger­ne. Socialforskere gjorde derimod opmærksom på problemerne:

“.. det økonomiske fordelingsproblem mellem generationer­ne vil blive “løst” ved at skabe større forskelle mellem de ældre indbyrdes gennem forringelser af pensionerne til netop de mange ældre, som gennem hele livet har været lavindkomst-modta­gere, mens de tidligere højtlønnede ældre som pensionister også fremtidig kan leve godt ved hjælp af ydelserne fra deres pensionskasser. Samtidig vil de yngre generationer blive pålagt afgifter til en arbejdsmarkedspension, men afgifter, som kun for alvor vil kunne mærkes af de yngre lavindkomstmodtagere. Eller med andre ord, hvis generationssolidaritet konfronteres med klassesolidaritet, sejrer den sidstnævnte, hvor svag den end kan synes”⁴¹.

Hertil kan føjes, at en evt. varig nedsættelse af pensio­nen ved tidlig tilbagetrækning, som jo fortrinsvis foretages af arbejdstrætte og/eller nedslidte lavlønsarbejdere, vil trække i samme retning. Altså: lav løn + dårligt arbejdsmiljø => dårligt helbred + tidlig tilbagetrækning => lav pension og dermed lav levestandard.

Den hidtil gældende skattefritagelse for indbetalinger til de ’private’ pensions­ordninger (arbejdsmarkeds­pensioner, kapital- og rate­pension m.v.) skærper ulig-hedsproblemet. Den skærper også statens gælds- og renteproblem: delsved at skatteprovenuet mindskes, når ’pen­sionsopsparingen‘ øges, og delsved at statens gæld samtidig øges. Pensionskasserne er vel i øvrigt statens største kredi­torer (tab. 8.8, p. 231). Realrenteskattenfra 1982 råder kun i begrænset omfang bod på disse problemer. Derimod mindsker pinsepakke-forliget 1998 statsgældsproblemet noget, ved nedsættelse af fradragsværdien af fremtidige pensionskasseindbetalinger. Hidtil har politikerne ikke villet afdrage statens gæld ved særskat på formue – det skal ske ved almindelig beskatning af almindelig indkomst og forbrug eller ydelsesbeskæring.⁴²

Harmonisering inden for EU?

Det er i debatten om den fremtidige ældreforsørgelse ble­vet argumenteret, at dansk EU-medlemskab vil medføre harmo­ni­se­ringi retning af det tyske – arbejdsmarkeds­finansierede – ældrefor­sørgelsessystem. Den udvikling, der er sket i Danmark, med beslutning om partsfinansieret pensionskasseopsparing, er ikke blevet argumenteret med harmoniserings­kravet. Selvom den i øvrigt går i samme retning. I det tidlige forår 1994 har nogle tyske arbejdsgiverforeninger krævet (’af hensyn til konkurren­ce­evnen’) at blive fritaget for bidrag til arbejdsmarkeds­ordnin­ger­ne. Der er altså røre – og uforudsigelighed! – på området.

Udviklingen 1990-2000.

Flere yngre pensionister og flere >80 årige.

 Politik motiverer tilbagetrækning  

Udgiftsvækst pga. omlægning

>80-årige. Antallet af pensionister voksede fra 950.000 i 1990 til 986.000 i 1998 og faldt siden til 967.000 i 2000. Af væksten på 36.000 indtil 1998 er de 24.000 førtidspensionister (tab. 8.9). Men hertil kommer en vækst på 69.000 efterløns-modtagere, fra 101.000 til 180.000 i 2000. Det vil sige: tendensen til tidligere erhvervsophør er fortsat. Det er dog tvivlsomt, om man uden videre kan slutte fra vækst i antal efterlønsmodtagere til vækst i arbejdsulyst: den største tilgang til efterlønnen sås i 1994 og 1995, da der var betydelig politisk usikkerhed om ordningens eksistens. Så det kan ganske vel tænkes, at selve debatten kan have fået en del til at sige: hellere gribe ordningen, mens den nu er der! Det var jo også lige omkring afskaffelsen af overgangsydelsesordningen.

Udgifterne til folkepension er vokset dramatisk fra 1993 til 1994 (tab. 8.8, p. 231). Men det skyldes først og fremmest skattereform og ’bruttoficering’

I 1998 ser vi det eneste eksempel i perioden på pensionslovgivning, der forsøger at vende den i arbejdsmarkedspensionerne i øvrigt indbyggede tendens til uligheds-fastholdelse: som en del af ‘pinsepakken‘ vedtoges lov om særlig pensionsopsparing: 1% proportionalt pensionsbidrag indbetalt til ATP, men ved udbetaling (over 10 år) sker udbetalingen med lige stort beløb til alle, der indbetaler. (ændret 2002)

Lovudviklingen på pensions- og efterlønområdet tog form af

Mindre til papirløse 

’Bruttopension’ 

Arbejds-indtægtsregulering for >70 årige

1.Folkepension:

1.1 Skattelovgivning ændres: papirløst sam­boende pensionister mister ‘dobbelt person­fradrag‘ (1991) (Hensyn no. 6). Lavere ydelser – en del mere kontrol.

1.2 ‘bruttopension‘-princippet (en del af skattereform 1993), indebærende a) sats-forhøjelse, b) skattepligt for hele pensionen, c) ændring af beregnings­grundlag vedr. tillæg og grundbeløb, d) ophævelse af dobbelt personfradrag‘, e) særlig(lav) ‘lejevær­di‘ til at indgå i bereg­ningsgrundlaget for pensionstil­læg m.v. (juni 1994), samt ’rettelses-lovgivning’ i dec. 1993 (lige før lovens ikrafttræden)

1.3 indtægtsregulering: fradrag for arbejdsindkomst i folkepensionens grundbeløb også for >70-årige (dec. 1993, med virkning for 1994), i lodret modstrid med Nyrup-Rasmussen-regeringens tiltrædelsesprogram, og til nogen overraskelse for Socialmini­steriet, hvis tryksager om skattereformens virkninger for pensioni­sterne var udsendt før denne lovæn­dring. (formål 5). Virkningen er en samlet “marginal­skat” for nogle arbej­dende pensionister på ca. 86%.

“Dødepakken” 

Pension på plejehjem

 1.4 Ophævelse af efterlevende-pension– reglen om, at en pensionist, hvis pensionist-ægtefælle dør, modtog ægtefællens pension i ca. 3 mdr. efter dødsfaldet (og indførelse af trangsbestemt efterlevelseshjælp) – “dødepakken”. En spareforanstaltning. 1999.

1.5 udvidelse af forsøg med udbetaling af pension til pleje­hjemsindlagte, som så skal købe div. ydelser på pleje­hjemmene, lovfæstet som generel ordning pr. 1.1.1994 (hensyn 12 + k + ‘selv-aktivering’, p 237-238)

Decentralisering + kommunal medfinansiering

Senere udbetaling

2 Førtidspension:

2.1decentralisering pr. 1.7.1994 fra amter til kommuner af kompe­tencen til afgørelse i alm. førtids­pensionssager (mens sager om MFP og HFP stadig afgøres i en formindsket amtligt Revalide­rings- og pensionsnævn, med statsamtmanden som formand)(1990-1991). I samme forbindelse 50% kommunal medfinan­siering af således tilkendte pensioner. I 1994 gaves kommunerne mulighed for efter ansøgning også at beslutte om MFP og HFP (Hensyn: 10 + n). I 1998 fik kommunerne den fulde tilkendelseskompetence.

2.2I 1991 nedsattes nedsættes statsrefusion på førtidspension til 50%, og i 1998 til 35% – kommunen skal altså betale 65% af pensionen. Det kan ikke udelukkes, at især 1998-lovændringen har motiveret én og anden kommune til at være (endnu) mere tilbageholdende med at tildele pension: alternativet er kontanthjælp: mindre beløb og højere refusion (se tab. 8.9).

2.3 1995 herefter udbetales førtidspension fra den 1. i tilkendelsesmåneden – ikke som hidtil fra ansøgningstidspunkt. Ikke nødvendigvis fremmende for kommunens sagsbehandlingshurtighed. 1998: pension udbetales bagud, fra den sidste i tilkendelsesmåneden (hensyn 6).

2.4 2000 forberedtes en førtidspensionsreform til vedtagelse i 2001 (se kap. 9.4.1.1).

Af skemaet fig. 8.6 fremgår 1) størrelsen af ydelser efter loven, og 2) ydelsernes indtægtsregulering og skattepligtighed. Ydelserne reguleres årligt pr. 1. januar.

1991 Anciennitet Overgangsydelse 
1996 OY afskaffes

Efterløns-beskæring i 1998 Lykketoft – Fogh-R

3 Efterløn

3.1 1991: ændring af regler vedr. efterløn m.v: a) ret til efterløn forudsætter nu 20 års A-kassemed­lemskab, b) mulighed for at vende tilbage til job fra efterløn og igen til efterløn, c) mulighed for ’overgangsydelse’ for langtids­ledige mellem dagpenge og efterløn til A-kassemedlemmer, som ved 60 års alderen vil være berettigede til efter­løn, for 55-59-årige, udvidet til de 50-59-årige (1993) – sats: 82% DP-max. (hensyn a) – OY afskaffet igen fra 1.1.1996 (hensyn 6+13). Om 1998-ændringerne, se pkt. 7 (næste side)

3.2I 1998 – efter en hård valgkamp, hvor især Socialdemokratiet beskyldte Ven-stre for at ville ødelægge efterlønssystemet – indgik A+V et forlig om beskæring af efterlønnen og nedsættelse af folkepensionsalderen: lavere efterløn til 60- og 61 årige, der vælger efterløn, uændret sats plus præmie til personer, der vælger efterløn efter at være fyldt 62 år, og ophør af efterlønsret ved opnåelse af folkepensionsret ved 65 år. Til forskel fra tidligere pensionsaldernedsættelser var formålet altså at spare på de dyre ydelser ved at sætte brugerne på den lavere folkepension (hensyn 6+9). Forliget medførte den hidtil dybeste krise mellem Socialdemokratiet og fagbevægelsen. ¹

Institutionsudviklingen

Færre plejehjemspladser, flere alm. boliger

Udviklingen m.h.t. de ældres boligforhold⁴³, bidrager til en vis uoverskuelighed: fra 1987 til 1991 øge­des det samlede antal offentligt støttede boliger for ældre m.v. fra 100.400 til 121.300, især som følge af vækst i antallet af almennyttige boliger (fra 17.100 til 31.200) og private andelsboliger i tæt/lavt byggeri (fra 1.600 til 13.400), mens antallet af kommunale plejehjem­spladser og pensionistboliger faldt med ialt 16.000. Antallet af hjemmehjælps­modtagere er forøget. Både hjemmesygepleje og hjemmehjælp viser betydelig vækst (tab. 8.10), også mere end plejehjem­spersonalet mindskes. Det er næppe muligt at udtale sig definitivt om, hvorvidt væksten i antallet af ansatte på området afspejler en vurdering fra politikernes side af, at man personalepolitisk har kørt sine ansatte for hårdt. “Sociale tendenser” 1992 og 1993 har en del omtale af aspekter af udviklingen, men bidrager ikke endegyldigt til klarhed over den.

Flytte-ret

Det bliver til en ret at søgeplejehjemsopholdi en fremmed kommune (efter nogen presseomtale af stavnsbundne gamle) (1992) (hensyn 3)

Ældreråd Klageråd

Mens dramatikken vedr. ældreforsørgelsealtså mere ligger ude i fremtiden, har perioden bragt en del ændringer på institutionsområdet:

1. fra 1.1.1994 udbetaling af pension til plejehjemsbeboere, som så har skullet købe plejehjemsydelser (generel ordning, efter nogle års forsøg)
2. fra 1996 etablering af kommunale ældrerådog klageråd vedr. hjmmepleje. Begge typer organer er netop rådgivende, har altså ingen beslutnings-kompetence. Deraf kan man næppe slutte, at deres møder og debatter forbliver uden betydning for kommunalpolitikernes beslutninger. Flere kommuner har i forvejen (frivilligt) haft sådanne ældreråd, hvortil ikke sjældent tidligere byrødder stiller og vælges.
3. tilkendelseskompetence vedr. pensionerer lagt til kommunerne
4. der er blevet lovgivet om handicaptransport, hvortil betydelige administrative og socialpolitiske problemer knytter sig. Typisk har ældre og yngre brugere meget forskellige behov og præferencer mht. pris, fleksibilitet m.v.
5. med LSS har ældre, der er blevet tildelt hjemmehjælp, fået ret til efter eget valg med kommunalt tilskud at ansætte en hjælper til arbejdets udførelse, i stedet for at få kommunens hjemmehjælper til at gøre arbejdet. Denne forbedring af de ældres retsstilling har fået enkelte kommuner til at ’revurdere’ tildeling af hjemmehjælp og tage hjælpen fra en del brugere.

Olde-kolle

Disse lovændringer på ældreområdet har større brugerindflydelsesom overskrift, og oprettelse af organer og debat af ordninger mobiliserer ret mange ældre og handicappede. En del kommuner yder også støtte til grupper af ældre, som inden for boligbyggeriloven opretter andelsboligforeninger(’olde-koller’)

Forebyggende hjemmebesøg

Lov om forebyggende hjemmebesøg(1995) tilsigter (som Rødovre-forsøget), at give ældre mennesker mulighed for i egen bolig at få en snak med sundhedspersonalet og få overblik over egne eventuelle skavanker og ressourcer, og dermed opnå større tryghed i forhold til evnetuelle symptomer. Kommunerne står frit mht. hvilke personalegrupper, der skal varetage besøgene. Det har været diskuteret at bruge læger, sygeplejersker og social- og sundhedsassistenter. For nærværende er der mig bekendt ikke nogen kortlægning af implementeringen

8.4.1.2  Arbejdsløshedsforsikring, arbejdsformidling, aktivering, arbejdsskadeforsikring. 1990-2000

Perspektiver og problemer på arbejdsløshedsområdet. Institutionsudviklingen.

1) mindske ledighedstal
2) påvirke de ledige
3) øge be-skæftigelsen

Udviklingen på området er præget af politikernes ønske om 1) at mindske ledigheds­tallet(’knække kurven’, som det blev kaldt først i Nyrup-Rasmussens statsmini­stertid), og 2) at gøre noget ved ledigheden ved at gøre noget ved de ledige. På slut­ningen af 1993 (med finanslovvedtagelsen) forsøgtes dog også med 3) øget efterspørgsel via ekspansiv finanspolitik og via (miljø­politisk begrundet) tilskud til skrotning af biler. Det har øget beskæftigelsen og mindsket den reg. ledighed fra 345.000 i 1994 til 150.000 i 2000 (tab. 8.4)(plus stadig de godt 70.000 aktiverede, tab. 8.9). Folketinget har lovgivet på arbejdsløshedsområdet i mange omgange og med et noget omfattende og uoverskueligt lovkompleks som resultat.

Vedr. 1) mindske ledighedstallet: orlovsordninger, 1992 og 1993, overgangs-ydelse 1991 (udvidet i 1993), 2) pille de aktiveredeud af ledighedstallet

Strammere kontrol og lavere ydelser

Vedr. 2) påvirke de lediges holdninger og adfærd: ‘for­bedre konkurrence-evnen’ ved øget lønspredning(lavere jobtil­budsløn 1992, lav projektløn 1993), gøre ‘passive mennesker aktive‘ (ungepakken1990, akti­vering v. hjemmehjælp 1993, indi­vi­duel hand­lings­plan, 1993, hjemmeservicetilskud1993, kommunal aktivering 1993), og opkvalificeringaf ledige og til­dels de i arbejde værende (uddannelsesorlov 1992, udv. 1993). Særlig bevågenhed har de unge haft siden 1990: kategorien er udvidet fra de 18-19-årige til de 18-24-årige, og indsatsen har bestået i sænkelse af ydelsesniveauog stramning af rådighedsregler, med det angivne formål at motiveredem til uddannelse eller (større) arbejdsvilje, evt. til lavere løn.

En muligvis ikke af alle partier tilsigtet konsekvens af bestemmelsen om, at dagpengeret ikke optjenes ved støttet ar­bej­de (ALL § 55.1), kan være, at unge lediges tilbøjelighed til at or­ga­ni­se­re sig i A-kasse og fagbevægelse mindskes mærkbart, og at orga­nisations­medlem­skabsom del af ‘normaliteten‘ dermed ikke indlæres.

Lavere ydelser i offentlig sektor

Generelt færre rettigheder til aktiverede

Et gennemgående tema i lovændringerne har været bestræ­bel­sen på at gørearbejde i den offentlige sektor til noget mindre attraktivt, først og fremmest ved løn-fastsættelsen: i juni 1991 bestemmes, at de første 13 ugers tilbudsjob i den offentlige sektor ikke medregnes som arbejdstid efter 26-ugers reglen. I december 1991 bestemmes, at max. løn ved offent­ligt jobtilbud er 80 kr. (uanset overenskomst-område). Siden 1970’erne har den private sektor haft første prioritetm.h.t. arbejdstilbud – men den har aldrig løftet meget af opgaven: Af 64.624 ATB-placeringer i 1992 var kun 12.553 (19%) i den private sektor. Kommunerne tog 45.079 (70%), og amtskommunerne 6.992 (11%)⁴⁴.

Fra ‘job’ til ‘træning’

Fra 1.1.1994 er betegnelsen arbejds­tilbud ændret til jobtræning (LAA), og optræningsret ved ‘støttet beskæftigelse’ afskaffet. Deri er nogen stigmatisering.

Lønspredning som middel mod ledighed.

Når man i betragtning tager intensiteten i DA’s og Soci­al­kommissionens kamp for større lønspredningsom middel til mer­beskæftigelse, er det bemærkelsesværdigt hvor få jobtil­budsperso­ner den private sektor har aftaget: få kan vel hævde, at arbejdsgiverens lønudgift pr. ledig er høj (tab. 8.11, p. 260).

1993 Arbejds-markedsreform

 Arbejdsmarkedsreformeni 1993 (incl. orlovsreformen) som er den største samlede lovændring på området, fremstår nærmest som et kompromis mellem Det radikale Venstre og fagbevægelsen.

LAA

Lov om Aktiv Arbejdsmarkedspolitik(LAA) 1) ændrede noget på styrin­gen af Arbejdsformidlingens aktivitet (Landsarbejdsråd, amtlige Arbejdsmarkedsrådmed nogen frihed inden for budgetram­me), 2) erstattede Arbejdstilbudsloven og ALL § 55 med 7 (9) års ADP-ret med strammere rådighedsregler, og 3) gav regler for jobtræningstil­bud hhv. særligt jobtræningstilbud i første og anden delperiode. Lov om orlov (1993) samlede bestemmel­serne fra 1992-lovgivningen om uddannelses- og børnepasnings­orlov, udvidede adgangen til orlov, og udvidede området med ’sabbat-orlov’. Socialkommissionens støtteforslag vedr. uddannelses­orlovgennemførtes ikke. Siden forkortedes delperiode 1 fra 3 til 2 år, og aktiveringspligten i delperiode 2 skærpedes (1995)

IHP

Blandt elementer med radikalt præg må nævnes den ‘in­dividuelle handlingsplan for, hvordan mulighederne for at få varig beskæf­tigelse på det almindelige arbejdsmarked kan forbedres’: enhver forsikret ledig, der skal have (og kan få) et jobtrænings­tilbud (tidligere: arbejdstilbud), skal forud­gående have udarbejdet en sådan handlingsplan. Reglen har medført et omfattende bureaukra­ti, og i de første 4 mdr. af reglens gyl­dighed har den stort set lammet placering af ledige i jobtræningstil­bud. Samtidig har loven indskrænket A-kassernes pligtmæssige kontakt med de ledige, så kassernes nære kendskab til de ledige antagelig vil blive udtyndet, og dermed også deres effektivitet mht. input i handlingsplanerne. Om Arbejdsmarkedsrådenekan og vil sætte tilsvarende større ressourcer ind på tidlig kontakt med de ledige, har vi tilgode at se.

For mange planer

I 1970’er-socialreformen var det foreskrevet, at der skulle rådgives, når der var individuelt grundlag for at antage behov for rådgivning (‘det mindste indgreb’princippet). I 1990’erne er den bureaukratiske bekymring slået igennem: for at sikre at de, som har behov, får en erhvervsplan, giver man alle én (lige som med Ungdomsydelse: alle skulle have 20 timers arbejde, for at sikre, at de som havde brug for et jobtil­bud, fik det). Et sådant system vil snart udarte – og det vanskeliggør en reel prioritering af de, der reelt har behov. På Ungdomsydelsesområdet blev der hurtigt dispense­ret. På hand­le­planområdet har AF siden 1994 oplevet forsinkelser og kødannelser.

Orlovsordninger

Et andet element med radikalt fingeraftryk (for den sags skyld også kristeligt folkepartisk fingeraftryk) er børne­pas­nings­or­lov.

Af traditionelle fagbevægelsesønsker (reduktion af udbud) i refor­men kan nævnes hele orlovs-sættet, overgangsydelsentil 55-59-årige (1991), udvidet til at gælde 50-59-årige organiserede med ret til efterløn ved 60 års alder ved fortsat A-kasse-medlemskab (1993), og uden større modstand fra fagbevægelsen afskaffet 1995.

Zeuthenudvalg, social-kommission

To udredningsarbejder udgør en del af baggrunden for lov- og institutionsændringerne på området: Socialkommissionens rede­gørelser og forslag (1991-1993), og Zeuthen-udvalget: Ud­redningsud­valget om arbejdsmarkedets strukturproblemer 1992. Begge lægger en del vægt på vigtigheden af uddannelse af arbejdskraften, og begge foreslår omlægning af finansieringen af arbejdsløshedsdagpengesystemet. De ændringer, der foretoges i perioden, fulgte ikke konsekvent noget af forslagene, og slet ikke hvad angår finansieringen.

Lovudviklingen på området (med et vist overlap til BiL/LAS-området):

1. Unge-pakken 1990 (omtalt p. 241)
2. Lære/praktikplads-forlig nov. 1990 – AER (L 706/30.11.90)
3. 1991, 8.maj – 2 aktiveringsforligmed CV-regeringen i centrum, og hhv. ABFMQ og BMQZ som forligsparter (lovene vedtaget i juni),omfattende:
   -midlertidig tilskudsordning til kommuner, der beskæftiger ledige i pædagog- og hjemmeplejesektorerne 
   -10% statslig lønrefusion til kommunalt ansatte langtidsledige 
   –jobrotation, orlovsordninger til uddannelse og børnepasning: orlov indtil 36 uger, med 80% DP-max (forudsat ansættelse af ledig). Ansatte DP-berettigede (med forsk. begræns­ninger)
   –oplæringsydelse til unge u. 23 år i jobtilbud, svarende til kontanthjælp (første tilbud 50 kr/t, andet tilbud 60 kr/t, og ved tredie jobtilbud 67 kr/t – og med faldende timetal, så udbetalt beløb er det samme, nemlig kontanthjælp).
4. 1991, juni: stramning af 26-ugers regel (første 13 uger ‘beskæf­tigelsesarbejde’ medregnes ikke som arbejdsperiode efter 26 ugers reglen (formål 10 – færre unge i DP-system via støttet beskæftigelse). Supplerende DP højst i 52 uger (hidtil 70)(formål 5). Ret til ATB efter supplerende DP bortfalder (formål 5). Visse administrative forenk­linger. Standardforbe­dringer/­lempelser: dimittendsats ikke længere for løsarbejdere og vikarer m.fl. Ledige u. 25 år kan begynde uddannelse med UY efter 6 mdr. ledighed (hidtil 9).
5. 1991, december: løn i offentlige jobtilbud højst 80 kr. Formål: at motiverede ledige til snarere at søge job i privat sektor.
6. 1991, december: Overgangsydelse: 55-59-årige ledige med ret til arbejdstilbud får ret til en slags ‘forskud’ på efterløn: Overgangsydelsen er lig med dagpenge i den tid, vedkommende ville have haft ret til dagpenge, herefter 80% af DP-max (lige som efterløn) (lukket for tilgang pr. 01.01.96)
7. 1992 Adgang til A-kassemedlemskab for borgmestre, rådmænd og folketings-med­lemmer
8. 1992, december: ophør af ret og pligt til UTB efter 1. ATB – forsøg med ’behovsorien­teret aktiveringsindsats’.
9. 1993, juni: Arbejdsmarkedsreform(og skattereform): udvidet orlovsadgang og ny orlovsform sabbatorlov, højere ydelser ved orlov (formål 1+8+11), støttet be­skæftigelse giver ikke DP-ret(formål 10 + 11), lempeligere bestemmelser vedr. rådighed, især regel om 80% DP-max med adgang til bi-indtægter <27.500 kr. uden rådighedspligt (formål 4), udvidet overgangsydelse ned til 50 år (formål 1). Kommunal aktivering– arbejde eller uddannelse til kontanthjælpsmodtagere, m.v. Og endelig hjemmeserviceord­ning: tilskud på 65 kr/t til privat, momsregistreret vinduespudsning m.v. Ikrafttræden: hovedsagelig 1.1.94. For detaljer, se kronolo­gisk oversigt pp 340 ff samt lovene, især Lov om Aktiv Arbejds­markedspolitik (LAA)
10. Samtidig gennemførtes skattereformen, med en bruttoskat på 5% (øget over 3 år til 8%) af bruttoløn(dvs. løn u. fradrag) og af selvstændiges arbejdsindkomsttil finansiering af 3 fonde: Dagpengefond, Aktiveringsfond,Sygedagpengefond.
11. 1993, december: forskellige ‘korrektioner‘ af arbejdsmarkeds­reformen, kort tid før ikrafttræden. Bl.a. ‘lettere at blive optaget i A-kasse’: også ved arbejde i støttet beskæftigelse (hvorved man ganske vist fortsat ikke kan optjene DP-ret). Ændring af varslingsregler vedr. forældreorlov. Tidsbegrænsning for supplerende DPophæves indtil ult. 1995 for særlig udsatte grupper. Ændring af finansieringsregler vedr. kommunal aktivering og støtteadgang også vedr. ikke-kontanthjælpsberettigede unge 
12. 1994 et noget kalejdoskopisk forløb, med indskrænkning i orlovsret og nedsættelse af orlovsydelse, stramning af aktivitetspligt og rådighedspligt (se kronologisk oversigt, pp. 286 ff)
13. 1995 indgreb i sygeplejerske-konflikt. Forkortelse af dagpengeperiode 1, begrænsning af lediges orlovsadgang og uddannelsesmuligheder, nedsættelse af 18-24 åriges dagpengeniveau. Oprettelse af Erhvervsfaglig Grunduddannelse mhp. de ‘bogligt svagere’ unge ledige.
14. 1996 afskaffelse af arbejdsgiveres bidrag til arbejdsløshedsforsikring (fra 1997)
15. 1996 december. Puljejob-ordning, omlægning af kommunal jobtræning
16. 1997 dec. Afskaffelse af etableringsydelseog igangsætningsydelse,K, stramning af rådighedskontrol. Uddannelsesorlov til unge max. 4 uger.
17. 1998 LAS fleksjob.
18. 1998 arbejdsmarkedsforlig og efterlønsforlig mellem Socialdemokratiet og Venstre: ALL: Dagpengevarighed ned til 4 år, LAAM: tidlig aktivering især for unge (<25 årige efter 6 mdr.), dimittender på dagpenge aktiveres til dimittendsats. Efterløn sænkes for 60-61 årige, ‘præmie’ til dem, der venter med at tage efterløn til de er 62, folkepensionsalder ned til 65 (hvorved efterlønnens varighed også begrænses til 65 års fødselsdagen), individuelt efterlønsbidrag, som kan overføres til anden pensionsopsparing, anciennitet i efterlønsordning op fra 20 til 25 år.
19. Servicejobmed 100.000 kr. statstilskud til arbejdesgiver, der ansætter ældre forsikret ledig (1999 – ophævet 2002)

8.4.1.3 Syge- og barselsdagpenge, sygesikring, sygebehandling 1990-2000

Udviklingen på området er mindre justeringer, præget af forskellige hensyn:

Spare-ønsker

Spare-hensynetmotiverede i 1989 indførelsen af “800-kr reglen“: medicinbrugere skulle selv betale de første 800 kr af årets forbrug af medicin. Et vældigt administrativt besvær for borgere, apotekere og Sygesikringen. Ophævet 1990. Sparehensynet motiverede også hjemmel til registersamkøring(1990), stramning af regler om restan­ceinddrivelse (1991), formueafhængighed vedr. begravelseshjælp (NB afdødes formue – hvilket betød, at de efterladte må betale bedemanden, og først ved bo-opgørelsen kan hente begravelseshjælp) (1991), samt for­ringelse af rejsesy­gesikring i 1992. Og endelig lå (statsligt) sparehensyn bag 1989-reglen om, at offentlige arbejdsgivere bærer hele dagpengeudgiften uden refusion, en regel, som har motiveret offentlige arbejdsgivere til ret konsekvent at fyre sygemeldte medarbejdere efter 120 dages sygdom. Samme hensyn ligger bagved 1995-bestemmel-serne om dagpengeregres mod ansvarlig skadevolder ved trafik- og andre skader.

Kvalitetsforbedring

Standardforbedring for bestemte gruppermotiverede lov om patientforsikring (1991), hvori hjemmel etableredes til erstatning for skader ved sygehus-behandling, og udvidet adgang til sygehu­svalg m.v. 1992, forbedret SDP-stilling for praktike­lever (1993), samt ATP-bidrag af SDP (1993). I 1994 gaves adgang til dagpengeforlængelse til arbejdsskaderamte.

Ventelistedebat og -indsats

I 1991 lovgaves om ministerens ret til fastsættelse af tilskud til lægebehandling ved evt. bortfald af overenskomst på lægeområdet.

Foråret 1994 prægedes af voldsom debat om ventelisterne i sygehusvæsenet, især mht. operationer, samt om sygeplejerskernes flugt ind i orlov ogom om-, op- og ned­prioriteringer og andre stress-producerende initiativer i sektoren. Det samme sås og hørtes i sommer og efterår 1998, især om kræftramtes ventetid.

Kampagne: Opfølgning og forebyggelse af udstødning

I 1996 lovgaves om hurtigere opfølgning: senest 8 uger efter første sygedag skal kommunen følge en sygemelding op, og (normalt efter 8 uger og senest) ved mere end 6 mdr.s sygemelding udarbejde en opfølgningsplan. Samtidig øgedes kommunens medfinansiering til 50% (i forvejen betalte kommuner og andre offentlige arbejdskøbere egne ansattes sygedagpenge u. statsrefusion eller kommunal refusion). Ca. samtidig iværksatte socialministeriet en kampagne ’sygemeldt og i gang’, hvor et antal kommuner skulle være særligt aktive og evt. sammen med arbejdsgiveren prøve at forebygge, at sygemeldte udstødes af (job og) arbejdsmarked.NB 1989-loven om, at offentlige arbejdsgivere ikke får sygedagpengerefusion gjaldt indtil 1999!

I grænseområdet mellem SDPL og LAS og SPL så vi i august 1998 annonceret, at socialministeren ved lov vil skære ned på tildelingen af førtidspension, for i stedet at få sat en del pensionsansøgere i fleksjob efter LAS. Eller mere præcist: ved at udstyre dem med et tilskudsbevis: en dokumentation af deres ret til et fleksjob-tilskud. Det vil så være ganske spændende for den person, der har mistet X% af erhvervsevnen, om nogen vil købe vedkdommende til overenskomstmæssig løn. Kommuner og arbejdsgiverorganisationer anså ministerens forventning om 13.000 fleksjob for vildt over-optimistisk – en vurdering, som blev gjort til skamme. Hvis pensionstildelingen gøres strammere, uden at fleksjob til overenskomstløn men med tilskud til arbejdsgiveren forefindes i tilsvarende antal, vil virkningen blot blive flere kontanthjælpsforsørgede: anbragt i det nederste økonomiske sikkerhedsnet. Invalideorganisationerne har kritiserede ministerens planer meget kraftigt⁴⁵. Det gav da også anledning til hurtigt efter hinanden følgende justeringer af LAS, med indførelse af ledighedsydelse m.v. til resultat (se næste afsnit).

Den planlagte Førtidspensionsreformville have været en passende anledning til at genoplive diskussionen om fattigdomi Danmark. Den blev ikke genoplivet.

8.4.1.4 Bistandslovområdet 1990-2000. Ydelser, institutioner, administration.

’Forlængelse af ungdommen’ og pligt-aktivering. Bistandsloven opdeles i Retssikkerhedslov (LRA), Servicelov (LSS) og Aktivlov (LAS). 1997.

Perspektiver, problemer og hovedmotiver.Lovudviklingen.

Flere fødsler – større kommunale udgifter.

På børneområdetoplevede kommunerne den i de seneste år stigende fødselstilbøjelighed som et føleligt udgiftspres – en del af trykket tog dog af som følge af forældreorlov-ordningerne, men hvis orlovsmuligheden medfører yderligere vækst i fødselstallet, vil udgiftspresset øges igen.

Flere lovændringer i hastigt tempo.

1997: BiL opdeles: LRA, LSS, LAS

På Bistandslovområdet er der i perioden blevet lovgivet et meget stort antal gange – i den kronologiske oversigt kan den interesserede tælle lovændringer (heri incl. enkelte regelgiven­de bekendtgørelser m.v.) Der er ændringer i stort, ændrin­ger i småt. Her skal ikke gives en udtømmende beskrivelse, blot nogle hovedlinier og et forsøg på ind­placering af ændrin­gerne i nogle socialpolitiske sammenhænge. Flere detaljer ses i krono­lo­gisk oversigt bag i bogen. I 1997 foretages en ombrydning af regelsættet, en opdeling i 3 love: Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område (LRA), Lov om social service (LSS), og Lov om aktiv socialpolitik (LAS). Der er redaktionelle konsekvensændringer i SPL. Indholdsmæssigt ændres ikke meget – om de vigtigste ændringer, se nedenfor p 263. I årene efter de tre loves ikrafttræden foretages også en mængde ændringer, tildels som afhjælpning af ‘utilsigtede virkninger’ af et lidt hurtigt vedtaget regelsæt.

Tema 1: neoliberal arbejds-tvang

Det første vigtige gennemgående tema i de 10 års lovændringer er den neoliberale økonomiske arbejds-tvang. Den findes i flere udgaver, men der er 2 teknikker, som antages egnede til at motiveremennesker til at (søge) arbejde: lavere ydelserved ledighed, og stram rådighedskontrol. Se herom kap. 8.3, p. 235. Sidst i perioden overlejres den neoliberale incitaments-ideologisærligt tydeligt af xenofobi, en sygelig angst for den/det fremmede.

Neo-liberalismen bygger på ur-liberalismens menneskesyn, nemlig vurderingen af homo oeconomicussom det rationalt egennyttigt handlende menneske, som helst nyder arbejdets frugt uden at lide arbejdets sved. Den senere statsminister Anders Fogh Rasmussen postuleredesom socialt og socialpolitisk problem, ateksistensenaf forsørgelsesordninger påvirker indbyggernes holdningeri retning af slaphed og afhængighed, ‘slavementalitet’⁴⁶. Andre har budt med, atindretningenaf forsørgelsesordningerne i utilstrækkeligt omfang giver incitamentertil befolkningen til at forsørge sig selv⁴⁷og dermed afføder forsørgelsesmentalitet. Med andre ord: at forsørgelsesordningerne hindrer markedets naturligefunktion (dog ikke landbrugsstøtte, vj). Begge synspunkter har som implicite kausale forudsætninger, atingeneller mindre rundhåndedeforsørgelsesordninger vil motiverede forsørgede til at prøve selv at sælge deres arbejdskraft, evt. til lavere løn end nugældende, og atmarkedetvil sikre sådan (billigere) arbejdskrafts afsætning.

Arbejdstvang for stigmatiserede minoriteter

Dette generelle ræsonnement lægges til grund for beskæring af rettigheder for marginalgrupper, enkelt-kategorier: lavere ydelser til unge, til indvandrere, til (visse men bestemt ikke alle) ældre,dimittender, ikke-forsørgere. Rettigheds-beskærin-gerne skal dels lette trykket på statskassen, dels motiverede pågældende til at bestille noget.

Lav kontanthjælp.

De unge – der jo som nævnt er en stærkt voksende kategori, først 18-19 årige, siden 18-24 årige – søges generelt motiveretgennem lave ydelser: lav kontanthjælp, ½ brutto revalideringsydelse (først for 18-22 årige, fra 1995 også 23-24 årige), ½ dagpenge. Så: hvis du har fået job og stiftet familie som 19 årig, gælder det om at undgå sociale ulykker før du er 25 – ellers bliver du ret slank. I 1998 skæres der lidt mere i ydelserne til de unge (LAS).

Ungdomsydelse.

Hvad der på erklæringsplanet fremtræder som den bureaukratiske bekymringfor de ungesmanglende indlæring af arbejdslyst har spillet en rolle ved flere lovæn­dringer: først, og mest omfattende, med lov om en UNGDOMS­YDELSE juni 1990: enhver ung <20 år, der pga. arbejdsløshed søger kontan­t­hjælp efter bistandsloven, skal inden for 2 uger have tilbudt arbejde i mindst 20 t/uge til gengæld for kontan­thjæl­pen. Uden arbejde – ingen bistand. Loven forventedes af dens fædre og mødre at ville få arbejdssky unge til at holde sig fra kontant­hjælp. Virkningen blev, at antallet af kontant­hjælpssø­gende unge voksede brat – de ville have det arbejde, som kommunen nu havde pligt til at skaffe! Juni 1992 udvidedes ordningen til at omfatte unge <25 år, og ved ledighed i >3 mdr. efter UY-tilbud ydes et nyt UY-tilbud. I dec. 1992 blev 2 ugers reglen gjort mere “fleksibel”: a) de 2 uger gælder indtil 21 årige, >21 årige skal have tilbuddet senest efter 13 uger. Dog kan vejlednings- og introduktionsidsats i indtil 8 uger træde i stedet for UY-tilbuddet (19 uger for de 21-24 årige).

Samme tankegang – tidlig indsats over for unge (og andre) ledige – genfindes hos Social­kommisionen og i 1993-arbejds­mar­kedsreformen, i den sidste blot ikke i form af pligt for myndighederne til tidlig indsats. De kanvælge at sætte tidligt ind over for be­stemte grupper, men skalikke gøre det. Til gengæld skalde levere “den individuelle handlings­plan”, hver gang de sætter ind.

Indvandrere: åbenlys diskrimination opgives

Indvandrernefår deres helt særlige indsats med reglen om integrationsydelsei stedet for – og lavere end – kontanthjælp i 1998. At forskelsbehandle på den måde er i modstrid med Danmarks tilslutning til Flygtningekonventionen, og reglen måtte da også opgives (januar 2000) efter en del indenlandsk og international kritik.

Sammenlign dig!

 ’Brutto-ficering’

Hensynet til, at de ledige kan sammenlignederes indtægt med de i arbejde værende, har bestemt en vis del af skattere­formen, nemlig “brutto­ficering” af kontanthjælp (og pension) i 1993. Ved denne omlægning (ikraft­træden pr. 1.1.94) bestemtes i BiL § 37, 1) at en person med forsørgerpligt over for barn/børn får 80% DP-max. som kontan­thjælp (8852 kr/md), 2) at en ikke-forsørger får 60% DP-max (6634 kr/md), og 3) at en ikke-for­sørger <23 får en lavere sats. Alt skattepligtigt. Som hidtil gensidig forsørgerpligt ægtefæller imellem. Hvis personen så har store boligudgifter eller forsør­gerudgifter, kan vedkommende iflg. en ny § 37A få udbetalt noget mere – skattefrit (herved forsvinder sammen­ligneligheden ganske vist!). Regler om § 37A udstedes af ministeren (første gang oktober 1993, ny bekg. december 1993). Dog: for at sikre ‘sammenligneligheden’ begrænses varigheden af boligudgiftsdækning efter § 37a til 12 mdr.

Tema 2: Privatisering

Det andet vigtige tema i de 8 års lovændringer er forsøget på privatiseringaf ansvaretfor sociale opgavers løsning, som formuleret af daværende socialminister Palle Simonsen i 1983⁴⁸, især – men ikke alene – med det sigte at beskære de offentlige udgifter til opgavernes løsning.

Den ene, væsentlige form for privatisering af ansvaret, består kort og godt i at samfundet meddeler det problemramte menneske, at det problem må hun selv klare. At en familie har sat sig for høje boligudgifter i tillid til mandens gode indtjening som bygningsarbejder, og siden kommer i klemme, da han bliver syg, det må de selv klare. I hvert fald hvis sygdommen varer mere end et år (BIL § 37a). At en arbejdsløs med gældsproblemer efter et trafikuheld står med en stor tandlægeregning, det må han selv klare.

Den anden type privatisering af ansvaret, som oftere bliver debatteret, handler om at få familie og foreninger til at påtage sig at løse individets problemer:

Støtte til, at familiemedlemmer løser plejeopgaver (og dermed efter­spørger mindre offentlig service): først syge børn (§ 48a)(211/1990), døende familie-medlemmer (§ 57a-f) (256/1990­), og senest børn i almindelighed (orlov 467/1992, 1993, tilskud oven i orlovsy­delsen 1993) – samt i flere omgange lov om ’pul­jeord­ninger’. For så vidt kan disse ordninger tolkes som en politisk anerkendelse af, at byrden ved opgavens løsning er en fælles sag – og at fællesskabet vil honorere, at familien påtager sig løsningen.

Tema 3: Udgiftsbeskæring

Det tredje, og vigtigste, tema i de 8 års lovgivning handler om udgiftsbeskæring:

Mere service for samme udgifter søgt opnået ved ud­læg­ning af (en del af) pensionstil­kendelseskompetence til kommu­nerne (1990) og ved regler om kompetencedelegation i an­ke­styrelsen (1990, 1993).

Mindre offentlige udgiftersøges sikret ved forskellige stram­nin­ger af inddrivelsesregler (1990, 1991) og kontrolforan­stalt­ninger (L387/1990), frivillig repatriering (L464/1993).

8.4.1.5 Bistandslovområdet: Institutions- og ydelsesudviklingen

Børn: flere pladser i daginstitutioner

På børneområdetfortsætter kommunerne udbygningen af daginsti­tutionsom­rådet, fra 272.417 i 1990 til 354.900 i 1997 og 382.000 i 2001, med en knap nok tilsvarende personaleudbygning. Men især udbygges skole­fritidsordningerne(som personalemæssigt koster betydelig mindre end børnehaver og fritids­hjem), fra 35.419 i 1990 til 161.800 i 2000 (tab.8.10, p. 254). I 1990 er der ca. 10 børn pr. medarbejder – i 2000 ca. 13.5. Udbygningen sker under indtryk af meget stærke krav fra yngre forældre, krav som mere handler om plads til barnet end om kvaliteten af pladstilbuddet. En del fagfolk advarer om, at de personale­mæssigt tyndt besatte skolefritids­ordninger ikke er i stand til i tilstrække­ligt omfang at opfange faresignaler og gribe ind i risikobørns uheldige udvikling.

færre pladser i døgninstitutioner

Nedlægningen af døgninstitutionspladserfor børn fortsæt­ter frem til 1995. Det er tal­mæssigt og handlingsmæssigt mindre gennemskue­ligt, hvad der egent­lig sker på området. Mange kommuner har satset på ‘an­brin­gel­sesfore­byggelse‘: støtte til familier i hjemmet, familie­værksteder, personlige rådgivere. Og hvis så­danne indsatser ikke kan løse familiernes problemer: af­last­nings­ophold, familieplejean­bringelse m.v. (tab. 8.10, p. 254). Det forhold, at personlig rådgivning konteres ander­ledes end insti­tu­tionsan­bringelser, gør ikke udviklingen lettere over­skuelig.

Flere modtagere af kontanthjælp indtil 1994 (‘brutto-ficerings-år’) siden færre

Hvad angår tilbuddene til voksne, ser vi en fortsat vækst i antallet af modtagere af kontanthjælp, fra 328.000 i 1990 til 387.500 i 1994, og herefter et vist fald, til 312.000 i 2000. (tab 8.12). Antallet af modtagere af hjælp til forsørgelse vokser frem til 1994, hvorefter det falder. Umiddelbart ville man have ventet, at tallet skulle vokse, når man går fra familie som modtagende enhed til person. Det sker ikke. Antallet af hjælp-måneder til forsørgelse pr. klient vokser til 7,7 mdr. i året i 2000 – vel nok et udtryk for, at krisen kradser nogen. Med hensyn til råd og vej­ledningopleves udviklingen af ansatte og klienter ofte som utilfredsstillen­de, med mindre tid til den enkelte klient og større pres på de ansatte, og ofte uden løsning af problemerne (se kap. 8.4.0 p. 236ff). Antallet af revalideringsbevillinger stiger indtil 1997 og falder derefer brat. Forklaring? Antallet af handicppede børn falder brat fra 1998 – eller også er det “bagatelgrænsen”, der udelukker o. 60.000 familier fra hjælp. Når den samlede kontanthjælpsudgift her præsenteres som procentdel af privatforbruget, er det for at illustrere en størrelsesorden: indtil bruttoficeringi 1994 var kontanthjælpen skattefri. Det betød, at kontanthjælpsmodtagernes forbrug var lig med hjælpen. Ud fra en lighedsbetragtning er det måske værd at bemærke, at 12% af familierne har et forbrug på 2,3% af det samlede privatforbrug.

Flere udstødte – f.eks. fra psykiatrisk hospital 

flere ansatte på forsorgshjem

Som nævnt ovenfor (p. 233) har særligt synligegruppers særlige problemer tiltrukket sig nogen politisk opmærksomhed i 1990’er­ne: ’posedamer’, ’gadebørn’, psykotiske menneskeri gadebille­det. En temmelig nærliggende forklaring på væksten i antallet er den fortsatte nedlæggelse af psykiatriske sen­ge­pladser: fra 9.352 i 1980 til 3.630 i 1990 og videre til 2.200 i 1996 (tab. 8.10, p 253). Da det ikke er ind­lysende, at an­tallet af psykisk syge skulle være faldet til­sva­rende, må o. 7.100 flere af dem altså være andre steder end i psykiatrisk hospital. En del bor i eget hjem, og får dér støtte af en nogle steder i et vist omfang udbygget distrikt­psykiatri, ofte benævnt lokalpsykiatri(oftest i samarbejde mellem amt og kommune).. Andre steder får de mindre støtte. Tildels af samme grund er presset på amternes for­sorgs­hjem, herberger, krisecentrevokset men pladsantallet faldet. Deres personale ud­videt: 1158 i 1990, og 1389 i 2000. At forsorgs­hjemmene ikke er gearede til at klare opgaver, der snarere hører hjemme i psykia­triske hospitaler, er ikke over­raskende. Forsorgshjem­mene beretter om, at unge med blan­dingsmisbrug og/eller psykiatrisk diagnose udgør en voksen­de andel af klientellet. ‘De udstødte’ har ikke fået den største del af SUM-forsøgsmid­lerne, men får i 1994 en vis socialmini­steriel bevågenhed i form af temaplanlægningog pulje-styring. I nogle kommuner er der oprettet ’drankerlund’ med skur (uden­dørs) eller drikkested’ (inden­dørs), kombineret med forbud mod lavpris-øl på strøget (og dermed opholds-forbud for bestemte befolkningsgrupper) – initia­tiver, som har det dobbelte formål at give de pågældende et lidt bedre liv oggøre dem mindre synlige i bybilledet.